Эффективное расходование
бюджетных средств
как одно из направлений бюджетной политики органов государственной власти субъектов РФ

 

Н. Ю. Дарков

Советник зам. председателя Московской областной
думы, г. Москва

 

Продолжающиеся бюджетные и налоговые реформы в Российской Федерации еще далеки до логического завершения. Многие согласятся, что для получения положительного результата реформ необходимо в первую очередь создать и обеспечить соответствующие условия проведения реформ, в том числе законодательную базу, информационное и материальное обеспечение. Сегодня общество в ожидании результата. Хотя одновременно с реформами само общество должно пройти через определенные этапы своего развития, одновременно на практике выявляя те или иные недоработки реформ и обеспечивая возможность внесения соответствующих корректировок в отдельные направления реформ. Ошибочно считать, что проводимые реформы сразу же дадут результат.

На уровне федеральных органов государственной власти в этом направлении значительная часть работы уже проделана.

Приняты и вступили в действие Налоговый и Бюджетный кодексы РФ и иные нормативные правовые акты для их развития. Создана необходимая законодательная база для реформ на региональном и местном уровне. При этом не следует забывать, что принять закон – мало. Его необходимо реализовывать на практике, в том числе собирать и анализировать информацию о реальном положении дел, и оперативно вносить корректировки в действующее законодательство. В противном случае динамика проводимых реформ не будет отвечать требованиям времени. И в этом деятельность органов государственной власти на федеральном уровне недостаточно оперативна. Результат такой политики является сдерживающим фактором проводимых реформ.

Сегодня мы переходим к следующему этапу, когда надо обозначить очередные приоритеты и обеспечить необходимые корректировки законодательной базы с учетом накопленного опыта правоприменительной практики.

Среди основных направлений налоговой реформы на 2003-2005 годы Правительством РФ поставлена задача – достижение минимально возможной налоговой нагрузки на основе кардинального повышения эффективности расходования бюджетных средств. Решение указанной задачи в свою очередь позволит осуществить переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». На мой взгляд, в качестве предложения повышения эффективности использования бюджетных средств целесообразно на государственном уровне выделить, как приоритетное направление бюджетной политики органов государственной власти на ближайшие годы.

Бюджетный кодекс РФ действует уже более 3 лет. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, провозглашенный в статье 34 Бюджетного кодекса РФ, означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств и на практике недостаточно понятен и труднореализуем. Что мы видим на практике? Для ответа достаточно проанализировать отчеты о реализации федеральных, региональных или муниципальных целевых программ; финансировании государственного или муниципального заказа; предоставлении налоговых льгот; расходовании средств резервных фондов и иных проблемах, связанных с финансированием бюджетных расходов. Даже у неспециалиста может возникнуть вопрос об эффективности расходования средств, если вдруг окажется, что продукция (работы, услуги) по госзаказу приобретена по цене, превышающей цену на аналогичную продукцию (работы, услуги), предлагаемую в любом рекламном проспекте. Или насколько эффективно потрачены бюджетные средства на реализацию целевой программы, если программа профинансирована не более чем на 50% от утвержденного объема, и при этом непонятно, по какому принципу финансировались мероприятия данной программы. Можно ли говорить об эффективности расходования средств, когда за счет средств на непредвиденные ситуации и ситуации чрезвычайного характера финансируются ежегодные празднования (Новый год, 1 Мая, дни города и
т. п.). Указанные мероприятия можно было бы предусмотреть в сметах текущих расходов. О какой эффективности расходования бюджетных средств можно говорить, если переходящий остаток не использованных бюджетных средств на 31 декабря составляет сотни миллионов рублей при недофинансировании отдельных социальных расходов бюджета соответствующего уровня. Примеров неэффективного использования средств можно приводить очень много и на любом уровне – федеральном, региональном или местном.

Следует обратить внимание на то, что при анализе отчетов об исполнении, например, бюджета, целевой программы, резервного фонда, понятие «эффективное использование» бюджетных средств часто путают с понятием «нецелевое использование» бюджетных средств. Будет ли считаться нецелевым использованием бюджетных средств ситуация, когда получатель бюджетных средств вместо приобретения оборудования (например, стационарных компьютеров или автомобилей и т. п.) для работы организации, на которые выделены бюджетные средства, приобрел один переносной «ноутбук» или «мерседес» и т. п. для личного пользования? Или, например, если госсзаказчик сэкономленные на приобретении продукции (работ, услуг средства самостоятельно перераспределил и направил на приобретение иной продукции (работ, услуг) в рамках госсзаказа.

Проблемы возникают из-за отсутствия до настоящего времени:

        единых четких критериев эффективности использования бюджетных средств, позволяющих оценить количественно результаты использования бюджетных средств, т. е. нет системы показателей экономической и социальной эффективности использования бюджетных средств,

        мер ответственности (административной, уголовной и т.п.) за неэффективное использование бюджетных средств и порядка привлечения к ответственности.

Не определены структура и ее полномочия по определению эффективности использования бюджетных средств и т. п.

Пока эти вопросы законодательно не урегулированы на федеральном уровне, субъекты РФ вынуждены самостоятельно искать различные подходы к решению проблемы эффективности использования бюджетных средств регионального и местных бюджетов в рамках установленных полномочий и определять приоритеты в этом вопросе.

В Московской области последовательно проводят бюджетную политику в направлении совершенствования механизма эффективного расходования бюджетных средств. Постепенно осуществляется переход от «сметного» к преимущественно «целевому» финансированию расходов областного бюджета. Это в свою очередь вызывает необходимость совершенствования механизма планирования и прогнозирования. Акцент в этой работе ставится на совершенствовании областных целевых программ.

В 2003 году в Московской области были реализованы 34 приоритетные областные целевые программы на общую сумму 12 756 555, 0 тыс. руб. (всего принято около 44 программ), удельный вес которых в общем объеме расходов составляет около 26%. В целом процент фактического финансирования всех программ в 2003 году к плану составил около 95,4. Стало практикой, когда не все программы финансируется в полном объеме. Так, в 2003 году был недофинансирован ряд областных целевых программы, в том числе :

«Дети Подмосковья на 2001-2003 г.» – 34 802,0 тыс. руб., или 57,6% к плану;

«Усиление борьбы с преступностью на 2001-2003 г.» – 11 856,0 тыс. руб., или 13,7% к плану;

«Зерно « на 2002-2007 г.» 7 232,0 тыс. руб., или 49,1% к плану;

«Газификация Московской области на 2001-2004 г.» – 11 093,0 тыс. руб., или 37% к плану.

К причинам недофинансирования указанных программ в первую очередь можно отнести:

        недостаточную разработку мероприятий программ (например, непредставление строительной документации исполнителем программы и т. п.),

        несовершенство законодательной базы Московской области.

Действующий Закон Московской области от 1996 года «О Концепции, прогнозах и программах социально-экономического развития Московской области» не обеспечивает в достаточной мере решение вопросов:

        реализации стратегических задач экономической политики региона, установления критериев, на основе которых будет формироваться расходная часть регионального бюджета, обеспечивающая финансирование мероприятий по программно-целевому методу, обоснованности и жесткой регламентации процедур принятия решений о разработке целевых программ,

        обеспечения увязки целевых программ с возможностями регионального бюджета на весь период их реализации,

        ограничения количества целевых программ по направлениям на финансовый год,

        реализации принципов проектного финансирования и управления и т. п.

Решая проблему перехода к программно-целевому методу финансирования расходов областного бюджета, в Московской области уже в 2002 году начата работа по разработке проекта закона «О стратегическом планировании в Московской области». В настоящее время указанный проект закона находится в завершающей стадии принятия Московской областной думой. Разработчики, конечно, понимают, что предлагаемый закон не решит всех проблем Московской области. Достичь эффективности и экономности использования бюджетных средств удастся при проведении органами государственной власти единой бюджетной политики на всех уровнях власти.

Появились публикации в прессе о том, что Минэкономразвития РФ признало преимущество програмно-целевого метода расходования бюджетных средств и отметило недостатки сметного метода. 11 декабря 2003 года проблема повышения эффективности использования средств федерального бюджета на основе программно-целевого финансирования расходов бюджета рассматривалась на заседании Правительства РФ, где были даны соответствующие поручения по рассмотрению вопроса о возможности разработки соответствующих нормативных актов. На федеральном уровне по вопросам эффективности использования бюджетных средств пока ведутся дискуссии.

Следует обратить внимание, что проводимая реформа местного самоуправления может послужить сдерживающим фактором перехода к программно-целевому методу финансирования местных расходов. В этих условиях муниципальным образованиям необходима помощь со стороны органов государственной власти субъектов РФ. Эта помощь должна выражаться в форме разработки модельных муниципальных правовых актов с учетом специфических особенностей региона, а также содействия в последующей реализации на практике. Указанные правовые акты должны затрагивать и вопросы эффективного расходования средств местных бюджетов. Практика показала, что без прямой организационной помощи органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти они не в состоянии самостоятельно в кратчайшие сроки решить поставленные задачи.