Современный этап становления и развития бюджетного законодательства прежде всего связан с организацией контрольной деятельности на всех уровнях власти. Текущая хозяйственная деятельность бюджетных учреждений наглядно демонстрирует неполноту охвата внутреннего (ведомственного) контроля. Объективную полноценную картину исполнения всеми участниками бюджетного процесса своих функций и полномочий в соответствии с действующим законодательством способны в полной мере показать лишь органы внешнего финансового контроля. Причем его представителями могут выступать как специально созданные законодательной властью органы государственного контроля, так и независимые организации, осуществляющие контрольную деятельность на контрактной основе. Одна из задач органов внешнего финансового контроля – проведение аудита эффективности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, который направлен на выполнение первоочередной задачи финансового контроля: предупреждение нарушений бюджетного законодательства, рациональное использование бюджетных средств, повышение эффективности расходов бюджета.
На региональном уровне в настоящее время идет процесс построения системы органов внешнего финансового контроля. Несамостоятельность в принятии решений, финансовая зависимость от исполнительной власти – основного субъекта контроля, недостаток полномочий – все это выступает серьезным препятствием развития внешних контрольных органов во многих регионах. В то же время на региональные бюджеты сегодня возложено исполнение целого ряда задач по исполнению ими социальных расходов, расходов на содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, осуществлению инновационной и инвестиционной деятельности, оказание финансовой помощи местным бюджетам и многое другое. Проведение органами внешнего контроля своевременных мероприятий на различных стадиях исполнения бюджета позволит, к примеру, в период планирования бюджета максимально эффективно распределить расходные обязательства среди распорядителей и получателей бюджетных средств, а в период рассмотрения отчета об исполнении – выявить случаи как нецелевого, так и нерационального направления и использования бюджетных ресурсов и представить на рассмотрение представительным органам власти региона.
Особое внимание аудиту эффективности, как разновидности внешнего финансового контроля, необходимо уделять в тех регионах, где доходная часть бюджета не позволяет своевременно и в полном объеме удовлетворять все региональные нужды, не прибегая к дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. В данном случае контрольным органам при планировании и составлении бюджета на очередной финансовый год следует в качестве рекомендаций представлять перечень приоритетных направлений в расходовании бюджетных средств. Естественно, в основу подобного перечня будут закладываться особенности социально-экономического развития региона. Тем не менее из приоритетных направлений нельзя исключать:
– расходы на социальные нужды, исполнение важнейших социальных программ при сокращении их общего количества в целях концентрации усилий;
– расходы на поэтапную модернизацию системы жилищно-коммуналь-ного комплекса при условии наличия четкого многолетнего плана действий, определяющего последовательность сфер приложения ресурсов;
– минимизацию объема заимствований в кредитных учреждениях и у иных кредиторов в целях сокращения расходов на обслуживание государственного долга и выплату основного долга; отказ от предоставления государственных гарантий и бюджетных ссуд;
– расходы на формирование казначейской системы исполнения бюджета как механизма дополнительного контроля за обоснованностью и эффективностью бюджетных расходов.
Основными критериями эффективности бюджетных расходов будут являться:
1) сведение к минимуму низкоэффективных расходов бюджета, в первую очередь тех, которые не в полной мере обеспечены бюджетными обязательствами, а значит, эффективность их отдачи будет незначительна;
2) уменьшение числа целевых программ и выплат в пользу перераспределения бюджетных ресурсов по направлениям наибольшей социальной и региональной значимости;
3) строгое применение всеми бюджетными учреждениями механизма конкурсного отбора поставщиков товаров и услуг при государственных закупках и заказах;
4) максимальный контроль и прозрачность процедур продажи государственной собственности и сдачи ее в аренду;
5) анализ представленных получателями бюджетных средств смет расходов на очередной финансовый год в целях выявления завышенных статей расходов и своевременное их перераспределение по иным получателям.
Кроме того, для каждого направления бюджетных расходов – образование, здравоохранение, сельское хозяйство и т.д. – необходимо разработать свой метод оценки эффективности расходования бюджетных средств, предусмотреть соответствующие показатели и нормативы. Например, в здравоохранении такими показателями могут служить смертность, в том числе и детская, число серьезных заболеваний, процент излечившихся.
В настоящее время можно говорить об объективной необходимости применения органами государственного финансового контроля аудита эффективности расходов бюджета. Первоочередная задача – разработка методологической базы, законодательное закрепление данных норм, а также функций и полномочий контролеров, подготовка квалифицированных кадров. Неэффективное расходование бюджетных средств, наряду с нецелевым их использованием, должно классифицироваться как бюджетное правонарушение, а виновные в том – нести административную ответственность. Частично задачу проведения аудита эффективности решит внедрение на всех уровнях бюджетной системы казначейского исполнения бюджета, но необходимо встречное движение с законодательного уровня власти, в первую очередь – принятие Федерального закона «О государственном финансовом контроле».