Проблема создания эффективного местного самоуправления в России
является важнейшей для ее будущего развития. Сегодня в России население зачастую
лишено возможности управлять и влиять на политические решения властей, а власти
в свою очередь ведут неэффективную финансовую деятельность и лишены
достаточного объема ресурсов для выполнения своих, как правило, чрезмерных
обязательств. В рамках этой проблемы, а также реформы бюджетного федерализма
актуальным и полезным является изучение опыта российских земств, созданных по
реформе Александра II 1 января 1864 года “Положением о губернских и уездных
земских учреждениях”.
Реформа преследовала цель осуществить децентрализацию
управления, развить начала местного самоуправления в России. Распорядительными
органами земств были губернские и уездные земские собрания, а исполнительными –
губернские и уездные земские управы. Они не были подчинены местной
правительственной администрации, однако свою деятельность осуществляли под
контролем министра внутренних дел и губернаторов. На местах существовали две
системы управления: государственное
управление; земское и городское самоуправление (последнее было введено в 1870
году).
Земская деятельность охватила все стороны местной жизни.
Однако с политической точки зрения земства были жестко ограничены. Им разрешалось
обсуждать только вопросы хозяйственной деятельности и запрещалось касаться
политики. Так, в соответствии с 3 главой «Предметы ведомства и пределы власти земских
учреждений» Земским органам самоуправления поручалось общее
заведование местными хозяйственными делами. К ним относились:
–
заведование имуществами, капиталами и денежными
сборами земства;
–
устройство и содержание принадлежащих земству
зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;
–
меры обеспечения народного продовольствия;
–
заведование земскими благотворительными учреждениями;
прекращение нищенства; попечение о построении церквей;
–
попечение о развитии местной торговли и
промышленности;
–
участие в попечении о народном образовании,
здравоохранении;
–
исполнение возложенных на земство потребностей
воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;
–
расклад тех государственных денежных сборов,
разверстывание которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;
–
назначение, раскладка, взимание и расходование
местных сборов для удовлетворения земских потребностей.
Земства оказались весьма жизнеспособными учреждениями,
несмотря на ограниченные рамки. Они восполняли пробелы системы государственных
установлений, взяв на себя жесткий, определенный круг социально-экономических
функций и обеспечивая те сферы общественной жизни, которые оказались для
государственных структур непосильными. Согласно закону, земские функции
делились на обязательные и необязательные.
К обязательным повинностям относились те, которые в первую
очередь были нужны правительству. К одним из них относилось содержание тюрем,
жилья жандармов, больших дорог, мировых судей. К необязательным – здравоохранение,
народное образование, помощь сельскому хозяйству, устройство дорог, почта,
статистика и другие более важные функции. Земские учреждения имели право
приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры,
принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по
имущественным делам земства.
Для осуществления деятельности местных органов необходимы
были денежные средства, поэтому земству предоставлено было право облагать жителей
налогами. Значительную часть доходов составляли налоги на недвижимое имущество:
земли, леса, доходные дома, фабрики и заводы. Так, земские налоги складывались из земельных сборов (налог с десятины или с
арендной платы), с торгово-промышленных предприятий (со стоимости здания) и с
торговых и купеческих свидетельств. Однако главным объектом
налогообложения оказались сельскохозяйственные земли. Больше 80% всех сборов давал земельный налог с владельцев и
пользователей земли. Государственные ассигнования поступали в местную казну в
незначительной доле.
Позднее сформировалась система дополнительного
финансирования уездов. На основании правил для обязательного исполнения уездным
земствам выдавались ссуды на постройку училищных и больничных зданий, осуществлялись
приплаты учителям, выделялись средства из страхового капитала.
С целью предотвращения неплатежей для каждого уезда
установили предельные нормы займов, которые напрямую зависели от доходов
местных земств.
Земская система не была идеальной. В ней так же, как и
сейчас, существовали коррупция, нецелевое использование средств, невыполнение
обязательств. Но преимуществом земской реформы было то, что земства имели финансовые
ресурсы и могли ими распоряжаться. Земство
и развилось только потому, что имело собственную налогооблагаемую базу.
Таким образом, у России имеется опыт организации института
местного самоуправления, который заключался в удовлетворении объективных социально-экономических
потребностей страны; выявлении и реализации интересов населения; создании
собственной финансово-экономической базы; создании и использовании своего
кадрового потенциала, способного решать актуальные проблемы развития территории.
Приоритеты деятельности российского земства были в высшей мере рациональными.
Основное внимание уделялось просвещению и здравоохранению (об этом
свидетельствует доля расходов земства на эти нужды – в 1910-1915 годах она
составила 51,3%), культурно-просветительской работе. Существенна была роль
земств в оказании помощи инвалидам, престарелым, слабоумным и другим категориям
населения, нуждающимся в социальной помощи. В голодные годы земства брали на
себя организацию помощи голодающим. В последнее предреволюционное десятилетие
все большее место в деятельности земств стало занимать экономическое содействие
сельскому хозяйству. Это было непосредственно связано с проведением
столыпинской аграрной реформы. Деятельность земства здесь была направлена на
крестьян – наделение их землей, оказание финансовой помощи при покупке земли, сельскохозяйственного
инвентаря, при организации сбыта продукции и ее переработки, повышение уровня
крестьянских хозяйств путем внедрения новой техники, использования достижений
сельскохозяйственных наук. Была создана система кредитования.
Изучение исторического опыта местного самоуправления
способно приблизить нас к осмыслению нынешней ситуации в России. Работать в
земские учреждения шли прогрессивно настроенные представители дворянства и
купечества. Сформировалась либеральная земская интеллигенция – врачи, учителя,
статистики, служащие. Отвлекаясь от политических задач, земцы проделали
чрезвычайно важную работу по лучшему устроению местной жизни.
Критически осмысливая сегодня опыт земского самоуправления,
можно обнаружить в нем немало действительно актуальных аспектов. Они должны
быть использованы при формировании новой системы местного самоуправления,
которая в первую очередь базировалась бы на российских традициях. Опыт земского
самоуправления свидетельствует о возможности успешной децентрализации многих
государственных функций. Сегодня органы местного самоуправления при поддержке
субъектов Федерации могут стать на местах главными организаторами освоения нового
хозяйственного механизма, эффективного сотрудничества органов управления
муниципальными образованиями с государственными органами.