Одним из основных направлений государственного строительства в Российской Федерации на современном этапе является задача формирования истинных федеративных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации.
При решении данной проблемы решаются вопросы упрочения единого экономического пространства на основе приведения законодательств субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Необходимо повышать экономическую самостоятельность и ответственность субъектов РФ и муниципальных образований на основе разграничения функций, полномочий и источников формирования финансовых ресурсов между федеральным и региональным уровнями. В настоящее время вырабатываются стимулы для активизации участия регионов в реализации общефедеральных и межрегиональных программ, сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов.
Федеративное устройство государства обуславливает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, что не означает их полной автономии от федерального центра. Бюджетные права субъектов Федерации и РФ как единого государства тесно взаимосвязаны. Правовое положение субъектов оказывает непосредственное влияние на бюджетное устройство государства в целом. Во многих сферах бюджетной деятельности Российской Федерации государство оказывает существенное влияние на региональный уровень. Развитие бюджетного федерализма в России до сих пор осложняется неопределенностью как общего юридического статуса РФ, так и каждого типа региона. Определение бюджетно-правового статуса субъектов РФ является одной из актуальнейших проблем современной юридической науки, так как от решения данного вопроса зависят механизмы перераспределения финансовых ресурсов и стабильность федеративного государства.
Данный процесс происходит на обширной нормативной правовой основе, однако большое количество регулирующих документов не решило проблему повышения бюджетной самостоятельности регионов. Необходимо отметить, что сложившаяся в нашей стране система межбюджетных отношений, несмотря на предпринятые в 90-е годы ХХ века попытки реформ, не отвечают основным принципам бюджетного федерализма. В стране сохраняется очень высокая централизация налогово-бюджетных полномочий[i].
Для развития федеративных отношений в бюджетном праве принципиальное значение имеет закрепленный ст.5 Конституции РФ принцип равенства субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром. Относительно бюджетного федерализма этот принцип отражает два аспекта: 1) равенство бюджетной компетенции всех субъектов РФ между собой; 2) равенство взаимоотношений с федеральным бюджетом.
Фактически РФ асимметрична. Проблема асимметричности – это проблема совместимости или несовместимости юридического равенства субъектов РФ с их фактическим равенством. На основе анализа действующего законодательства можно сделать вывод о наличии у всех субъектов РФ общих правовых признаков, оказывающих принципиальное влияние на разграничение бюджетной компетенции между различными уровнями структуры власти РФ.
Бюджеты субъектов РФ перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, без предоставления источников финансирования. Основная часть расходов региональных бюджетов регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80% налоговых доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Ограниченные федеральным центром налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за качество территориальных бюджетов на федеральный центр.
В связи с этим основными задачами развития бюджетного федерализма в РФ являются: упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; четкое разграничение расходных полномочий; формирование механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов; четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.
Большую роль в развитии бюджетной системы играет неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований, которая приводит к негарантированной финансовой самостоятельности муниципальных образований.
В современных условиях важнейшей целью является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня. Для того чтобы этого добиться, необходимо приблизить местное самоуправление к населению и обеспечить эффективность деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, что требует изменения территориальных основ местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений, в частности, между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Необходимо предусмотреть в федеральном законодательстве различные типы муниципальных образований. Эта концепция заложена в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№131 ФЗ от 6 октября 2003 г.).
Закон обеспечивает тесную связь между территориальной организацией местного самоуправления и финансовой основой в связи с переходом на четырехуровневую бюджетную систему; четкое разграничение расходных и доходных полномочий бюджетов всех уровней на основе законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти всех уровней; совершенствование налогового законодательства в целях оптимального распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней на основе установленных в Бюджетном кодексе РФ нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы.
Предоставление органам власти субъектов РФ и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, – основная задача реформы межбюджетных отношений.
В этих целях Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года предлагается: четко разграничить расходные полномочия между органами власти разных уровней, сократив в максимально возможной степени сферу совместных полномочий; обеспечить самостоятельность органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов; сократить, а в перспективе – ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств; законодательно определить порядок перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.
[i] См.: Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»// Российская газета. 2001. 21.08.