Подводя итоги десятилетней работы казначейской системы
исполнения федерального бюджета, можно рассматривать органы федерального
казначейства как ведущий институт управления бюджетными потоками государства
с выполнением функций «финансового менеджмента».
С целью более четкого определения места и роли органов федерального казначейства определимся в следующем: непосредственно оптимальное управление государственными ресурсами – это одна из функций правительства, а создание условий для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами – это конкретная задача, возложенная на Федеральное казначейство.
В рамках данной задачи важным является вопрос рационального регулирования финансовых потоков, поступающих в бюджетную систему и распределяемых далее внутри подсистем субъектов РФ между подсистемами муниципальных образований, а затем между бюджетополучателями. Сделаем попытку рассмотреть действующий механизм так называемого «бюджетного федерализма» в несколько необычной плоскости, а именно: в режиме осуществления бюджетных потоков между субъектами РФ при исполнении федерального бюджета по расходам через счета органов федерального казначейства.
До 2003 года Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации (ГУФК) каждый месяц принимало реестры на финансирование от главных распорядителей средств федерального бюджета, проверяя эти реестры на соответствие объемам лимитов бюджетных обязательств (ЛБО). После этого, реестры направлялись одновременно с денежными потоками в Управления федерального казначейства субъекта Российской Федерации (УФК).
Параллельно с реестрами, направляемыми ГУФК, УФК получают реестры на финансирование от других УФК. Данный факт объясняется тем, что имеются распорядители средств, подчиненные организации, которые находятся на территории другого субъекта РФ, и соответственно обслуживаются органом федерального казначейства данного субъекта РФ. Так, например, в УФК Минфина России по Иркутской области в 2003 году поступали реестры на финансирование из 9 УФК (географическая разбросанность достаточно выразительна: это и УФК по г. Москве, и УФК по Новосибирской области, и УФК по Республике Саха, и др.). В свою очередь УФК Минфина России по Иркутской области направляет реестры в УФК 6 территорий (УФК по Красноярскому краю, УФК по Читинской области, УФК по Усть-Ордынскому АО и др.).
После получения реестра органы федерального казначейства уведомляют получателя, в каком объеме и на какие цели поступили денежные средства. На момент зачисления средств на лицевые счета получателей у бюджетополучателя в большинстве случаях платежного обязательства еще не возникает. Итог – огромные остатки денежных средств на счетах УФК жестко привязаны к конкретным лицевым счетам конкретных бюджетополучателей.
Переломным моментом для сложившейся модели по доведению финансирования до конечного бюджетополучателя средств стал 2004 год.
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10 июня 2003 года № 50н позволяет реализовать технологию, при которой информация о возможных кассовых расходах не разрывается с движением денежных средств. Через органы федерального казначейства до бюджетополучателя доводится информация об объеме средств, в рамках которых могут быть приняты обязательства и проведены кассовые расходы в пределах годовых ЛБО.
В этом случае денежные средства непосредственно переводятся со счета органа федерального казначейства только в момент возникновения обязательства к оплате.
На
сегодняшний день в роли такого счета органа федерального казначейства выступает
либо единый счет УФК, либо счет территориального органа федерального
казначейства при отсутствии реализации единого счета на уровне УФК.
Данное решение является вполне логичным и гармонично вписывается в реализацию концепции Единого казначейского счета. Тем самым иногда даже встречные потоки ликвидируются. Так, в частности, УФК Минфина России по Иркутской области получало и передавало реестры на финансирование в УФК по Читинской области, УФК по Красноярскому краю и соответственно подкрепляло и получало подкрепление денежными средствами по отправленным и полученным реестрам.
Понимая всю сложность одномоментного перехода на новый порядок, Министерством финансов Российской Федерации было принято решение провести данную работу в несколько этапов. Так, с 1 января 2004 года переведены на этот эксперимент только два министерства: Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Российское авиационно-космическое агентство. По остальным министерствам и ведомствам порядок по доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования сохранен прежний ориентировочно до 1 июля 2004 года.
С введением «Расходных расписаний» вместо реестров окончательно ломается стереотип понимания того, что до получателя средств федерального бюджета изначально доводятся объемы финансирования, а непосредственное подкрепление денежными средствами происходит только в момент осуществления получателем средств кассовых расходов, до этого объемы финансирования представляют собой объем прав получателя средств на оплату принятых обязательств. Тем самым унифицируется фактическое наполнение определения объема финансирования и трактовки, данной Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Развитие этой практики позволяет оптимизировать использование бюджетных средств и подводит практическую базу для реализации концепции Единого казначейского счета. В бюджетном послании президента России «О бюджетной политике в 2004 году» отмечено, что необходимо ускорить переход на технологии единого казначейского счета по расходам федерального бюджета. При этом указывается на необходимость принятия мер по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Данное утверждение определяет фундаментальное положение финансового устройства государства – отделение государственных финансов от частных. Инструментом, обеспечивающим абсолютное разграничение государственных и частных финансов, выступает система федерального казначейства, которую можно рассматривать и как платежную систему сектора государственного управления.
В перспективе, после создания Единого казначейского счета, следующим этапом будет создание системы управления кассовыми средствами, иными словами, управления бюджетными потоками. Речь идет о ежедневном расчете обеспечения необходимой ликвидности для покрытия предполагаемого дневного потока денежных средств с учетом объективно складывающейся неравномерной динамики поступлений и выплат из бюджетной системы.
В настоящий момент процесс создания системы управления ликвидностью счета не завершен, но можно предполагать, что она будет включать в себя системы мониторинга и прогнозирования поступлений и выплат, выбора оптимальных временных решений по выплатам, выбора инструмента для пополнения текущей ликвидности за счет краткосрочных заимствований.
Таким образом, с нашей точки зрения, процедура организации бюджетных потоков получила эффективный инструмент – Единый казначейский счет – технологию, при которой все поступления в бюджетную систему становятся доступны для осуществления операций, связанных с выплатами в процессе исполнения бюджета.