При разработке стратегии самодостаточного развития региона оптимальное разграничение налогов, отвечающее интересам каждого из бюджетов, играет ключевую роль.
Зачастую экономически необоснованные и социально несправедливые межбюджетные отношения обрекают региональную политику Сибирского федерального округа на низкую эффективность, дестимулируют региональные и муниципальные органы управления в части выработки и реализации стратегии развития территориальной системы.
Не секрет, что слишком широкая сфера межбюджетного регулирования региона сама по себе создает предпосылки для обострения противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации. Существенный недостаток межбюджетного регулирования — отключение на федеральном уровне регулирующих налогов от выполнения ими своей функции. При единых (одинаковых) для всех субъектов Федерации размерах нормативов отчислений они не могут учитывать особенности тех или иных регионов, таких как Сибирь а, следовательно, участвовать в регулирующем процессе.
В таких
условиях вся нагрузка по межбюджетному регулированию для выравнивания уровня
бюджетных доходов данного региона перенесена на дотационные формы
регулирования.
Однако
ориентация на трансферты не только усиливает зависимость Сибирского региона от
федерального бюджета, но и снижает заинтересованность, а также ответственность
в работе по увеличению налогового потенциала на подведомственной территории,
наиболее полной и своевременной мобилизации средств в региональный бюджет.
При этом в поле зрения попадают как проблемы бюджетного регулирования, осуществляемого через нормативные отчисления от регулирующих налогов и перераспределения средств из одного бюджета в другой, так и законодательное разграничение расходов и доходов между звеньями бюджетной системы на долговременной основе.
В настоящее время превалирует мнение, что в России надо отказаться от деления платежей в бюджет на собственные и регулирующие доходы. Одним из первых подобную точку зрения высказывал В. Г. Пансков: «Объективному и долговременному разграничению доходов между бюджетами всех уровней способствовало бы сочетание двух применяющихся в мировой практике способов, а именно: 1) разделение отдельных конкретных видов налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением этих налогов исключительно в соответствующие виды бюджетов; 2) введение местных надбавок (в предельно установленных Законом размерах или без ограничений) к действующим федеральным и региональным налогам».
Наиболее оптимальным, на наш взгляд, является вариант, который сочетает в себе стабильность одноканального и вариативность нормативно-долевого метода. Действительно, необходимо отказаться от практики регулирующих налогов, так как она не дает возможности осуществлять перспективное бюджетное планирование, а применение надбавок позволит в большей степени учесть специфику в данном случае Сибирского региона. При обсуждении проблем совершенствования межбюджетных отношений специалисты сходятся во мнении, что определяющим в деле качественного улучшения механизма межбюджетных отношений является существенное повышение уровня собственных доходов и сужение сферы бюджетного регулирования.
С целью исполнения органами государственной власти и местного самоуправления их расходных полномочий необходимо соблюдение следующих основных принципов распределения доходных источников между различными уровнями бюджетной системы:
– расходные полномочия каждого уровня
власти должны быть полностью адекватны их доходным источникам. Необходимо
стремиться, чтобы весь объем расходных обязательств соответствующего уровня
власти был обеспечен собственными доходными источниками;
– должно соблюдаться правило «один бюджет – один налог», то есть, по возможности, каждый налог должен быть закреплен за одним бюджетом. Только в этом случае у всех уровней власти будет стимул развивать собственный налоговый потенциал;
– Сибирскому федеральному округу
должны быть предоставлены права по управлению собственными налоговыми
источниками, предусматривающие возможность снижения налогового бремени для
улучшения инвестиционного климата в регионе, не нарушая при этом единства
экономического пространства страны.
Ведь являясь крупнейшим в стране регионом – производителем электроэнергии,
газа, топлива, металлов, Сибирь имеет в общем объеме инвестиций долю на уровне
8%. В Сибирском федеральном округе самая высокая в стране доля инвестиций,
осуществляемых за счет собственных средств предприятий, – около 70% от общего
объема. Рост промышленности в регионах Сибири идет в первую очередь за счет
внутренних инвестиций. Иностранные инвесторы пока не очень охотно идут в
обрабатывающую промышленность, машиностроительную отрасль. Таким образом, с
точки зрения иностранных инвесторов интерес к Сибири несколько однобокий;
– налоги, имеющие ярко выраженный
местный характер (земельный налог, имущественные налоги, налоги на малый
бизнес), должны быть закреплены только за региональными и местными бюджетами;
– необходимо обеспечить территории
достаточно крупными по объему налоговыми источниками, такими как налог на
прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог с продаж, налог на
имущество предприятий и др. В
Сибири несмотря на, казалось бы, такой порядок, при котором налоги должны
платиться по месту производства, тем не менее крупные вертикально
интегрированные холдинги, к сожалению, сегодня очень часто «уводят» эти налоги
в другие регионы страны, и, по моему мнению, это совершенно неправильно,
поскольку ставит в трудное положение бюджеты тех регионов, в которых,
собственно говоря, и была произведена продукция.
Один из путей
увеличения местных бюджетов – это более эффективное использование большого
имущественного комплекса, которым владеют крупные города. Он постоянно
увеличивается за счет передачи в муниципальную собственность зданий,
сооружений, и других объектов. Но это – задача непростая, так как кроме
получения доходов надо еще и оптимизировать расходы на содержание имущества.
Необходима стабильность бюджетной системы. Должен быть установлен перечень налогов, которые на долговременной основе (не менее трех лет) будут формировать доходы субъектов РФ.
Неотъемлемой
частью межбюджетных отношений является оказание финансовой помощи субъектам
Российской Федерации в связи с проводимыми повышениями оплаты труда работников
бюджетной сферы.
Целесообразно предусмотреть в системе межбюджетных отношений положение, учитывающее, что при передаче средств из федерального бюджета для повышения оплаты труда «бюджетников», финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, объем указанных средств должен определяться на уровне не ниже размера оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений.
На наш взгляд, базой и основанием для выравнивания уровня социально-экономического развития муниципальных образований в Сибирском регионе должен служить показатель собственных доходов на душу населения. Применяемый метод формирования расходов бюджета «от достигнутого» – с учетом имеющейся сети, штатов и контингента бюджетной сферы, удорожания материальных затрат и роста заработной платы, – показывает свою неэффективность. Подводя итоги, можно констатировать, что по рассмотренной проблематике существуют различные точки зрения, как ученых, так и практиков. Бесспорно одно: если мы хотим вывести в долгосрочной перспективе регионы на траекторию самодостаточного развития, то механизм межбюджетных отношений должен стимулировать федеральный центр, регионы и муниципальные образования к активной работе по формированию своих бюджетов.