МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ КАК ИСТОЧНИК ВОСПРОИЗВОДСТВА
ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА

Н. Я. Синицкая

Институт управления, права и повышения квалификации Поморского
государственного университета имени М. В. Ломоносова, г. Архангельск

Вступление человечества в постиндустриальную эпоху, эпоху осознания человека целью, а не средством экономической деятельности, главной ценностью общественного развития, когда производство рассматривается уже не как конечная цель, а как средство повышения жизненного уровня людей, привело к осознанию необходимости формирования принципиально новой социальной политики – политики социального развития, в которой человек из объекта политики должен стать ее главным приоритетом, получить возможность реализовать свой человеческий потенциал и вести здоровую, полноценную, творческую, активную жизнь.

Понятие человеческого потенциала – продукт постиндустриального периода, эпохи развития информационного общества, основанного на информационно и интеллектуально емких технологиях, когда в качестве основополагающего ресурса развития начинает выступать человеческий капитал, а определяющим фактором производства становятся знания. По нашему мнению, он интегрируется на основе двух базовых понятий: человеческий капитал и качество жизни и относится прежде всего к социально-экономическим категориям. Если обратиться к емкому определению Л. И. Абалкина, характеризующего потенциал как обобщенную, собирательную характеристику ресурсов (экономических, производственных, трудовых), привязанных к месту и времени[1], то мы считаем возможным представить человеческий потенциал как человеческий капитал (в его реальном исчислении) плюс социально-экономические условия его формирования, развития и использования. То есть здесь учитывается не только экономический аспект вложений в человека, но и характеристика социальной среды, которая формирует личность этого человека, систему его ценностей и предпочтений, структуру его интересов, степень активности и
т. д., а также и качество жизни населения, которое наряду с уровнем здравоохранения и образования характеризуется такими социально-экономическими показателями, как степень занятости населения, его платежеспособность, доступ к участию в политической жизни.

Социальная политика регионов должна быть направлена не только на социальное обеспечение живущего на его территории населения, но и на развитие человеческого потенциала регионов.

Как известно, в соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на муниципальный уровень были возложены практически все полномочия по жизнеобеспечению населения – образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Закон гарантировал муниципальным образованиям финансовую самостоятельность, определял финансово-экономическую основу местного самоуправления, расходные и доходные полномочия местного самоуправления, закреплял обязательства федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению муниципальным образованиям минимальных бюджетов. Теоретически были созданы законодательные условия для финансового обеспечения деятельности местного самоуправления в России.

Практика, однако, показала иное. Несмотря на то, что органы местного самоуправления должны были обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, государство отказалось их устанавливать, мотивировав свое решение недостатком финансовых средств в консолидированном бюджете России. Поскольку критерии удовлетворения основных жизненных потребностей населения при таком подходе исчезали, это позволяло федеральному уровню власти и уровню власти субъектов Федерации формировать доходы местного самоуправления фактически по остаточному принципу. В результате в 2002 году суммарные доходы местных бюджетов в расчете на одного жителя России составили чуть более 400 руб. или около 14 долларов в месяц[2].

В 2002 году доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета России составляла 13,7%, а в первом полугодии 2003 года снизилась до 11,8%. На этом фоне происходило снижение и доли их расходов – с 30,5% в 1999 году до 22,5% в 2002 году и соответственно до 23,2% в первом полугодии 2003 года. Превышение расходов над доходами в этот период превысило уже 11%.

В результате местные бюджеты имеют устойчивый, не покрываемый доходами, в отличие от остальных уровней бюджетной системы, дефицит, который накапливается в местных бюджетах в виде долгов.

Начавшаяся в стране реформа местного самоуправления должна в первую очередь решить проблему несоответствия доходных и расходных полномочий местных бюджетов. Установление объективной возможности исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления должно быть главным условием их передачи. Передача полномочия должна сопровождаться и передачей необходимых для его исполнения ресурсов[3].

В то же время гарантии обеспечения полномочий различных уровней власти соответствующими средствами и ресурсами должны быть законодательно закреплены путем внесения необходимых изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Однако система формирования финансовой базы местного самоуправления, предлагаемая законопроектами «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации», сокращая в равных объемах расходы и доходы местных бюджетов, сохраняет и на перспективу существующий разрыв между доходами и расходами и, следовательно, не меняет сложившуюся ситуацию.

В соответствии с проектами законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации формирование доходов и распределение налоговых источников между уровнями бюджетной системы базируется не на стабильных долговременных финансовых источниках, а в основном на процессах регулирования и выравнивания. Уже в предлагаемом проекте доля финансовой помощи в бюджетах муниципальных образований в 2005 году по сравнению с 2003 годом возрастает с 29 до 46%.

Такой подход не даст создать долговременную надежную и предсказуемую основу формирования доходной базы местных бюджетов России. Для обеспечения соответствия доходных полномочий местного самоуправления расходным и создания условий для развития местного самоуправления в структуре доходов бюджетов муниципальных образований определяющими должны быть не регулируемые доходы и финансовая помощь, а местные и закрепленные на долговременной основе федеральные и региональные налоги.

Местное самоуправление должно получить реальные бюджетные права, что позволит государству выполнять одну из конституционных задач, связанную с повышением жизненного уровня населения страны, решаемую преимущественно через местные бюджеты.

Развитый институт местного самоуправления – это не только основа устойчивости федеративного государства, это гарантия стабильности в решении социальных вопросов и функционировании систем жизнеобеспечения населения.

 

 



[1] Абалкин Л. И. Избранные труды: В 4 т. Т. 1. М.: ОАО «НПО «Экономика»», 2000.
С. 460.

[2] Еремеева Л. И., Казюкова Н. Н. Муниципальные образования России накануне реформы местного самоуправления: итоги и прогнозы. М.: Центр аналитических исследований КМО РФ, 2003. С. 2.

[3] Местное самоуправление в современной России: итоги и перспективы. Доклад Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. М., 2003. С. 23-24.