В соответствии с введением в Российской Федерации с 2005
года двухуровневой структуры местного самоуправления на органы государственной
власти субъектов Российской Федерации будет возложена огромная дополнительная
работа по формированию и контролю за исполнением бюджетов обоих уровней
местного самоуправления, контролю за их исполнением.
Основными проблемами введения двухуровневой системы местного
самоуправления на территории Волгоградской области являются:
–
существенное усложнение исполнения бюджетного процесса
ввиду прогнозируемого образования более 450 муниципальных образований;
–
увеличение расходов на содержание аппарата управления
более чем на 200 млн. рублей в связи с увеличением штатной численности работников
по вновь образованным муниципальным образованиям более чем на 1000 единиц;
–
введение четвертого уровня бюджетной системы приведет к
существенным различиям бюджетной обеспеченности между поселковыми муниципальными
образованиями;
–
будет существенно затруднен процесс расчета ожидаемых
налоговых поступлений в бюджет каждого поселкового образования, так как вызывает
сомнение готовность налоговых органов проводить данную работу в разрезе
поселковых администраций;
–
ввиду неравномерности распределения бюджетообразующей
налоговой базы многие поселковые администрации окажутся практически без собственных
доходов, т. е. будут фактически находиться на сметном финансировании из
бюджетов муниципальных районов.
В соответствии с законом «О внесении изменений и дополнений
в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных
отношений» при определении уровня бюджетной обеспеченности муниципального района
(городского округа) не принимается во внимание основной фактор, влияющий на
структуру налоговой базы, оказывающий существенное влияние на стоимость
предоставления бюджетных услуг, плотность населения. Расчет уровня бюджетной
обеспеченности предполагает учет только налогового потенциала, следовательно,
не принимается во внимание то, что доля неналоговых доходов в бюджетах городов
(городских округов) выше, чем в бюджетах сельских районов. Структура расходных
потребностей городов (городских округов) отличается от потребности сельских
районов (муниципальных районов). Необходимо обеспечить сопоставимое
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, а следовательно, и финансовых
возможностей муниципальных районов и городских округов. Финансовые потоки из
регионального бюджета должны быть направлены, прежде всего, в муниципальные образования,
которые в большей степени нуждаются в финансовой помощи. Поэтому в
законодательном порядке необходимо учесть следующие обстоятельства:
–
поскольку средства, полученные от неналоговых расходов,
также являются источником финансового обеспечения возможностей местных органов
власти осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения,
необходимо расчет уровня бюджетной обеспеченности производить с учетом
поступлений от неналоговых доходов;
–
уровень бюджетной обеспеченности городских округов
несопоставим с уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений,
входящих в состав муниципального района, что обусловлено различиями в закрепленных
налоговых источниках и расходных полномочиях городских округов с иными
муниципальными образованиями. Поэтому выравнивать уровень бюджетной
обеспеченности муниципальных районов и городских округов необходимо раздельно.
Для этого необходимо в законодательном порядке предусмотреть
право региональных органов власти устанавливать для муниципальных районов и
городских округов различный уровень бюджетной обеспеченности, используемый в
качестве критерия для распределения средств фонда финансовой поддержки
муниципальных районов (городских округов).
Кроме того, в законодательном порядке необходимо:
–
дать определение уровня бюджетной обеспеченности
поселения, входящего в состав муниципального район;
–
четко определить, в какой фонд должна перечисляться
субвенция из бюджета городского округа: в региональный фонд финансовой
поддержки поселений или в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных
районов (городских округов). Законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность перечисления
субвенций – «отрицательных трансфертов» из бюджетов муниципальных образований в
бюджет субъекта Российской Федерации, однако городские округа в соответствии с данным
законом обладают статусом поселения, потому подпадают под действие обеих
указанных норм;
–
внести изменения в статью 215.1 закона «О внесении
изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений», а именно, предоставить органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления
кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществлять региональными и
муниципальными казначействами.
С 2000 года в Российской Федерации проводится
налогово-бюджетная реформа, основной целью которой является снижение налоговой
нагрузки на налогоплательщиков, что, естественно, влечет за собой сокращение
доходных источников консолидированного бюджета области. Изменения в федеральном
налоговом и бюджетном законодательстве явились причиной возникновения крайне
напряженной ситуации с формированием доходной части бюджетов.
В результате проводимой на федеральном уровне
налогово-бюджетной реформы уровень фискальной автономии субъектов Российской
Федерации понизился, что ведет к крайней нестабильности структуры доходов
местных бюджетов. Этот вывод подтверждается как анализом динамики формирования
доходов местных бюджетов, так и анализом процессов, происходящих в сфере
расходных полномочий местного самоуправления. За последние шесть лет произошло
резкое перераспределение налоговых поступлений в сторону федерального центра.
Значительно сократилась доля региональных и местных налогов
в структуре доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Степень вертикальной
сбалансированности бюджетов на региональном уровне уменьшилась. В структуре
доходов региональных бюджетов возросла доля трансфертов из федерального
бюджета.
Вследствие реформирования налогового законодательства
Волгоградская область потеряла в 2000 году свыше 1,0 млрд. рублей, в 2001 году
– около 3,3 млрд. рублей. В 2002 году потери бюджета области превысили 5,9
млрд. рублей, а в 2003 году – 6,0 млрд. рублей. По предварительным оценкам, в
2004 году потери составят около 8,3 млрд. рублей. Предусмотренная из федерального
бюджета компенсация выпадающих доходов не покрывает потерь бюджета. Трансферт
2000 года покрыл лишь 44,2% выпадающих доходов бюджета, 2001 года – 26,2%, 2002
года – 13,6%. 2003 года – 18,5%. В 2004 году трансферт покроет только 15,2% выпадающих
доходов.
Отсутствие стабильности в формировании доходов серьезно
затрудняет финансовое планирование в регионах, заимствования на срок, превышающий
один год, и, как следствие, реализацию крупных инвестиционных проектов,
связанных с развитием приоритетных социальной и жилищно-коммунальной сфер.