Основными составляющими доходов субфедеральных бюджетов
являются налоговые доходы и финансовая помощь из вышестоящего бюджета.
В Российской Федерации в настоящее время субфедеральные
власти обладают крайне малыми полномочиями в области формирования налоговых доходов.
Региональные и местные власти могут вводить собственные и «пересекающиеся»
налоги, предусмотренные федеральным законодательством, и определять ставки
налогов в пределах, установленных данным законодательством.
В исследованиях отечественных авторов широко обсуждается
вопрос
о возможности увеличения налоговых полномочий субфедеральных властей.
В некоторых работах отмечается, что права регионов и муниципалитетов по
введению налогов и определению их ставок должны быть существенно расширены.
Сторонники данных взглядов считают, что субфедеральные власти должны иметь полномочия
по самостоятельному введению налогов и сборов. Это приведет к реальной
зависимости региональных и местных властей от своих избирателей, которые сами
станут решать действительно важные для них общественные вопросы. Правительство
РФ придерживается аналогичных взглядов. Так, одним из направлений повышения
собственных доходов субфедеральных бюджетов, изложенных в Программе развития
бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, является расширение
налоговых полномочий региональных и местных властей.
Другие авторы полагают, что расширение налоговых полномочий
субфедеральных властей на сегодняшний день является нецелесообразным и даже
опасным.
Мы согласны с данным мнением и полагаем, что расширение
налоговых полномочий субнациональных властей сегодня не
приведет к возникновению в России конкурентного федерализма. Для этого, помимо
налоговой автономии, необходимы также высокая степень демократического развития
государства и мобильности населения и капитала.
В условиях крайней нехватки средств большинства региональных
и местных бюджетов для финансирования возложенных на субфедеральные власти
обязательств и отсутствия сдерживающих факторов неоправданного увеличения
налогового бремени (демократического развития общества и мобильности населения)
возможен значительный рост налогов и подавление предпринимательской активности
на территориях с низким уровнем социально-экономического развития. С другой
стороны, субфедеральные образования с высоким уровнем социально-экономического
развития могут снижать налоговое бремя на своих территориях с целью привлечения
инвестиций и дальнейшего развития. Это приведет к нарушению принципа
справедливости распределения доходов между бюджетами одного уровня и
многократному увеличению различий между субфедеральными образованиями по уровню
социально-экономического развития, что будет способствовать возникновению
экономических, социальных и политических конфликтов и может поставить под сомнение
целостность государственного устройства. Для предотвращения указанных
негативных последствий расширения налоговых полномочий субфедеральных властей
потребуется увеличение объемов финансовой помощи отстающим территориям, что
усилит перераспределительные процессы и зависимость
доходов субфедеральных бюджетов от действий субфедеральных властей окажется
ниже, чем на сегодняшний день. Поэтому расширять налоговые полномочия
региональных и местных властей в РФ сегодня не является целесообразным.
Следует отметить, что в РФ уже применялась практика
расширения налоговых полномочий субфедеральных властей. Так, Указом Президента
РФ от 22.12.1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской
Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994
г.» региональным и местным властям было предоставлено право вводить налоги, не
включенные в список, установленный Законом РФ «Об основах налоговой системы в
Российской Федерации».
В результате подписания данного Указа в России стало быстро
расти число действующих налогов. По оценкам, к 1996 г. оно достигало 200. Налоговая
«свобода» привела к ухудшению налогового климата. Большинство местных налогов
относились к числу «раздражающих» и не оправдывали даже затрат на их сбор. В
некоторых регионах были созданы весьма специфичные налоговые системы,
основанные на дублировании федеральных налогов (например, вводились
региональные аналоги экспортных и импортных пошлин, подоходного налога,
акцизов). Региональные налоги, вводимые якобы с целью содействия региональных
властей развитию местного предпринимательства, подчас противоречили федеральному
законодательству, запрещавшему установление межрегиональных барьеров, в том
числе фискальных, на внутрироссийском рынке,
нарушение принципа равной конкуренции. К этому стоит добавить, что
дополнительные налоги и сборы уплачивались из прибыли и в ряде случаев представляли
собой непосильное бремя. Местные органы не всегда были достаточно подготовлены
к разработке ясного и понятного налогового законодательства.
Поскольку полная налоговая «свобода» субфедеральных властей
имела гораздо больше недостатков, нежели достоинств, 18.08.1996 г. был подписан
Указ Президента РФ № 1214 «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента
Российской Федерации от 22.12.1993 г. №2268 “О формировании республиканского
бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов
Российской Федерации в 1994 г.”», предложивший региональным и местным властям с
01.01.1997 г. отменить налоги и сборы, не предусмотренные федеральным
законодательством.
Некоторые авторы полагают, что компромиссным решением
проблемы расширения налоговых полномочий субфедеральных властей может быть более
широкое использование «пересекающихся» налогов. Вместе с тем в условиях крайней
ограниченности средств большинства региональных и местных бюджетов различия
между регулирующими и пересекающимися налогами практически отсутствуют, так как
субфедеральные власти для повышения доходов бюджетов вынуждены устанавливать
максимальные из возможных ставок пересекающихся налогов. Кроме того, по этой же
причине в РФ также практически равнозначны регулирующие и собственные налоги.
По нашему мнению, в настоящее время для увеличения
зависимости доходов субфедеральных бюджетов от действий субфедеральных властей
необходимо увеличить долю налоговых доходов субфедеральных бюджетов за счет
увеличения нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов,
прекратить практику централизации региональных и местных налогов в вышестоящие
бюджеты и придать распределению налоговых доходов между уровнями бюджетной
системы стабильный характер.
Налоговые доходы субфедеральных бюджетов любого вида в
большей степени, чем финансовая помощь, зависят от действий субфедеральных властей.
В связи с этим при разграничении налоговых доходов между уровнями бюджетной
системы следует стремиться к тому, чтобы налоговые доходы составляли
максимально возможную долю в структуре доходов субфедеральных бюджетов. О
существовании возможности увеличения доли налоговых доходов субфедеральных
бюджетов РФ без нарушения принципа справедливости распределения доходов между
бюджетами одного уровня свидетельствует складывающаяся на сегодняшний день
негативная тенденция роста встречных финансовых потоков между федеральным и
региональными бюджетами. Происходит увеличение перечислений налогов с
территорий субфедеральных образований в федеральный бюджет при одновременном
росте финансовой помощи территориям из федерального бюджета, т. е. производится
замена налоговых доходов финансовой помощью, что снижает зависимость доходов субфедеральных
бюджетов от действий субфедеральных властей.
В связи с вышеизложенным мы полагаем, что для повышения
эффективности функционирования бюджетной системы России в настоящее время более
правильным будет являться возвращение к практике расщепления основных видов
налогов между всеми уровнями бюджетной системы придание такому расщеплению
стабильного характера. Расщепление основных видов налогов между всеми уровнями
бюджетной системы позволит более качественно осуществлять администрирование
налоговых платежей, сократит встречные финансовые потоки, а стабильный характер
такого расщепления, как и в случае разделения налогов по принципу «один налог –
один бюджет», обеспечит стабильность налоговой базы, создаст стимулы для ее
увеличения, повысит ответственность субфедеральных властей перед населением.
Без существования стабильности в разграничении налоговых доходов между уровнями
бюджетной системы зависимость между доходами субфедеральных бюджетов и усилиями
субфедеральных властей исчезает независимо от широты налоговых полномочий
регионов и муниципалитетов.
Крайне необходимым является также совершенствование
разделения налоговых доходов между региональным и местными бюджетами. В настоящее
время основная часть налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов
распределяется между региональным и местными уровнями на основе регионального
законодательства. Федеральным законодательством регламентируется разделение
лишь небольшой части налоговых доходов консолидированных субфедеральных
бюджетов. Однако региональные органы власти нарушают положения данного
законодательства. Таким образом, в руках администраций регионов сосредоточены
практически все средства для финансирования местного самоуправления, что делает
муниципальные образования полностью зависимыми от региональных властей.
Региональные администрации, пользуясь своей властью,
распределяют налоговые доходы между региональным и местными бюджетами часто в
ущерб интересам муниципалитетов. Кроме того, данное разграничение в основном
ориентируется на решение текущих проблем, не учитывая перспективных целей,
главными из которых являются развитие налогооблагаемой базы муниципалитетов,
повышение качества и количества бюджетных услуг, предоставляемых органами
местного самоуправления.
Для предотвращения указанных негативных последствий и формирования
доходов местных бюджетов в соответствии с принципами достаточности и зависимости
необходимо расширить состав местных налогов и сборов и законодательно
гарантировать муниципалитетам минимальные нормативы отчислений от федеральных регулирующих
налогов.
На сегодняшний день перечень местных налогов является
чрезмерно узким. Согласно Закону РФ от 27.12.1991 г. № 2118-1 «Об основах
налоговой системы в РФ», к числу местных налогов относятся налог на имущество
физических лиц, налог на землю, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся
предпринимательской деятельностью, целевые сборы на содержание милиции,
благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели, налог на
рекламу.
Так, прежде всего, муниципалитетам должен быть гарантирован
минимальный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц. По нашему
мнению, размер данного норматива необходимо установить на уровне не менее 90%,
что позволит значительно укрепить доходную базу местных бюджетов и не нарушить
принципа справедливости распределения доходов между бюджетами одного уровня.