Финансовая помощь в межбюджетных отношениях
(на примере Республики Карелия)

А. С. Ревайкин

Институт экономики КарНЦ РАН, г. Петрозаводск

Актуальность темы определяется рядом обстоятельств.

Во-первых, финансовая помощь занимает важное, а иногда и решающие место в формировании доходной части бюджетов большей части субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Во-вторых, больше всего разногласий в процессе разработки и утверждения бюджетов всех уровней возникает по проблемам распределения фонда финансовой помощи, его обоснованности. В-третьих, действующие законодательные акты, методики формирования и распределения фонда финансовой помощи и в этой связи их обоснованность подвергаются критике как со стороны субъектов РФ, так и муниципальных образований. В-четвертых, если не прозрачными, как правило, являются в целом бюджеты всех уровней, то такая оценка во многом относится к финансовой помощи доходной части бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Необходимость финансовой помощи (поддержки) в межбюджетных отношениях обусловлена рядом причин. Во-первых, существенными различиями в уровне социально-экономического развития субъектов РФ, а в субъектах РФ – различиями между муниципальными образованиями. Этим в значительной степени определяются существенные различия в доходном потенциале субъектов РФ и муниципальных образований. Во-вторых, нестабильностью закрепляемых налогов за бюджетами субъектов РФ и муниципальными образованиями и нормативов по регулируемым доходам. В-третьих, наметившейся в последние время тенденцией в распределении доходного потенциала в сторону увеличения доли федерального бюджета, а в субъектах РФ – в пользу республиканского (областного) бюджета. В результате при профиците Федерального бюджета почти во всех субъектах РФ консолидированные бюджеты дефицитны.

Если вторая и третья причины во многом носят субъективный характер, то первая причина имеет объективное основание.

Финансовая поддержка субъектов РФ в БК РФ определена как функциональный вид расходов исключительно Федерального бюджета, финансовая помощь другим бюджетам как функциональный вид расходов, финансируемых всеми уровнями бюджетов, и оказание финансовой помощи местным бюджетам – функциональный вид расходов исключительно бюджетов субъектов РФ.

Непосредственным инструментом для расчета налогового потенциала субъекта РФ, включая и РК, является формула распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов, разработанная Министерством финансов РФ, представленная в «Методике и результатах расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки (ФФПР) субъектов Российской Федерации на 2003 год». Эта методика существует с 1999 года. При ее изменениях, связанных с учетом факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность, неизменным, в том числе в 2003 и в 2004 годах, оставались общие принципы. Неизменной является и формула определения налогового потенциала субъекта РФ. В указанной методике она представлена как формула расчета удельного (расчет на душу населения) валового налогового ресурса.

Прогнозные расчеты доходного потенциала региона рассчитываются финансовыми органами субъекта РФ. Так, в Республике Карелия Министерство финансов на основе прогнозных данных о налогооблагаемой базе, предоставляемых Министерством экономического развития РК, по каждому налогу, платежу, прямым счетом рассчитывает налоговый потенциал территорий всех муниципальных образований и в целом налоговый потенциал республики. Проблема во взаимоотношениях между Минфином России и Минфином РК, как и другими финансовыми органами субъектов Федерации, по поводу показателя налогового потенциал территории заключается в том, что при распределении средств ФФПР, определении размера трансфертов конкретного субъекта РФ принимается во внимание только налоговый потенциал, рассчитанный по формуле Минфина РФ. В то же время формула Минфина, как и Методика распределения ФФПР, обосновано подвергаются серьезной критике.

Достаточно подробному и критическому анализу недостатки рассматриваемой методики подвергнуты Центром фискальной политики (ЦФП) при Минфине РФ. ЦФП предложил новый методологический подход: определять налоговый потенциал субъекта РФ не по отраслям экономики, а по видам налогов и сделал расчеты на этой основе. Так, в Республике Карелия налоговый потенциал в 2002 году по формуле Минфина РФ составил 5, 37 млрд. руб., по методу ЦФП – 3,87 млрд. руб., т.е. на 28% меньше. Соответственно трансферты по расчетам Минфина РФ составили 746,3 млн. руб., а по расчетам ЦФП – 1199,2 млн. руб., т.е. на 61% больше. Налицо существенная разница между расчетами Минфина РФ и Минфина РК. Так, прогнозные данные о налоговом потенциале Республики Карелия в 2004 году по формуле Минфина России были завышены по сравнению с расчетами Минфина РК более чем в 1,5 раза. Все сказанное позволяет сделать вывод: обоснованность налогового потенциала – исходного показателя при определении финансовой помощи субъектам РФ, включая и РК, по формуле Минфина РФ весьма сомнительна.

Существенное влияние на достоверность прогноза доходного потенциала оказывает уровень собираемости налогов. Уровень собираемости представляет собой величину, показывающую, какая доля от начисленных налогов реально поступает в консолидированные бюджеты субъекта Федерации. При этом Минфин России исходит из предположения, что субъекты Федерации и соответственно муниципальные образования прилагают такие же усилия по сбору налогов, как и в среднем по России. При общности такого подхода в методике Минфина РФ и ЦФП различия состоят в том, что по методике Минфина РФ налоговая отдача рассматривается в разрезе отраслей, а в методике ЦФП –
в разрезе отдельных налогов.

Доходный потенциал муниципальных образований в республике определяется Минфином РК прямым счетом по налогоблагаемой базе по каждому налогу. В свою очередь каждое муниципальное образование делает свои расчеты, как правило, отличающиеся по объему доходного потенциала. Разница между данными Минфина РК и данными муниципальных образований во многом обусловлена обоснованностью прогноза налогооблагаемой базы по налогам и платежам. Это зависит от полноты и достоверности используемой информации. При нынешнем состоянии федеральной государственной статистики и отсутствии региональной и муниципальной статистики проблема полноты и достоверности данных государственной статистики, необходимой для прогноза налогооблагаемой базы, является актуальной и острой.

Налоговый потенциал территорий муниципальных образований характеризует возможности поступлений в доходы всех уровней бюджетной системы. Собственные же доходы республики и муниципальных образований определяют возможности обеспечения расходов соответствующего уровня. Уровень самодостаточности собственных доходов является одним из показателей, определяющих необходимость финансовой помощи.

Критерием самодостаточности собственных доходов в бюджете субъектов Федерации,  не требующих финансовой помощи, является соответствие приведенных доходов бюджетным расходам на уровне нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, утверждаемой Правительством РФ.

В РК расчет доходного потенциала для определения необходимости финансовой помощи муниципальным образованиям осуществляет Минфин республики на основе оценки налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет РК и закона РК о республиканском бюджете, которым устанавливаются единые нормативы отчислений от регулирующих налогов. Критерием самодостаточности является соответствие собственных приведенных доходов бюджета муниципального образования среднереспубликанскому уровню.

При обосновании бюджетных расходов субъектов РФ по оценке специалистов методика Минфина РФ отличается от методик субъектов Федерации. Как правило, по методике Минфина РФ расходы субъектов РФ занижаются. Окончательное решение чаще всего, как и по доходному потенциалу, принимается субъективно путем компромисса и предпочтения того или иного региона. Принципиальное решение в межбюджетных отношениях между федеральным и региональным уровнями в объективном обосновании бюджетных расходов субъектов РФ возможно только на основе установления минимальных государственных социальных стандартов, норм и финансовых нормативов. Реализация этого требования БК РФ требует принятия Федерального закона о государственных стандартах и социальных нормативах. Объективность в обосновании бюджетных расходов субъекта РФ оказывает непосредственное влияние на обоснование размера финансовой помощи регионам. Это в свою очередь во многом определяет возможности субъекта РФ в финансовой помощи муниципальным образованиям.

Расчет бюджетных расходов муниципальных образований осуществляется на основе республиканских социальных и финансовых нормативов, утвержденных законом РК «О республиканских социальных и финансовых нормативах Республики Карелия». И только по ограниченному кругу бюджетных услуг, по которым не установлены республиканские социальные и финансовые нормативы, расходы рассчитываются методом прямого счета доходов. Использование нормативного метода в расчетах бюджетных расходов муниципальных образований позволило во многом исключить субъективный подход, повысило уровень обоснованности.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ создается и распределяется с целью выравнивания доступа к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов Российской Федерации. Этой же методикой предусмотрено распределение ФФПР на основе сопоставления минимальной бюджетной обеспеченности с приведенным доходным потенциалом субъектов РФ, т.е. доходного потенциала, помноженного на индекс бюджетных расходов. Недостатки в обоснованности расчетов приведенного доходного потенциала региона по данной методике те же, что при обосновании расчетов ВНР и индекса бюджетных расходов. Результатом этого для РК является завышенный объем налогового, а следовательно, и доходного потенциала и заниженный объем бюджетных расходов.

В соответствии с законом о бюджетном процессе в Республике Карелия  производится расчет финансовой помощи на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований пропорционально отклонению среднедушевых приведенных доходов от среднереспубликанского уровня.

Выравнивание осуществляется в пределах общего объема средств, передаваемых для этих целей бюджетам муниципальных образований. В свою очередь, объем этих средств определяется собственными доходами консолидированного бюджета РК и помощью на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности из ФФПР.

На основе проведенного анализа республиканских и бюджетов муниципальных образований за 1998-2004 гг. сделаны следующие выводы.

1.    В целом Республика Карелия за весь анализируемый период доходным (доходы во все уровни бюджетов) потенциалом обеспечивала расходы консолидированного бюджета. В то же время доходный потенциал был меньше бюджетных расходов в подавляющем большинстве муниципальных образования.

2.    Обеспеченность собственными доходами бюджетных расходов в целом по РК составляла от 66% (1998 г.) до 45% (2003 г.) Во всех муниципальных образования, за исключением двух в 1999 году и по одному в 2002 и 2004 годах, бюджетные расходы не были обеспечены собственными доходами.

3.    Большая зависимость обеспеченности бюджетных расходов подавляющего числа муниципальных образований собственными доходами является следствием, прежде всего, нерешенности основных проблем в межбюджетных отношения между федеральным и региональным уровнями. К числу этих проблем относятся:

        отсутствие четкого разграничения доходных и расходных бюджетных полномочий между федеральным и региональным уровнями;

        не обеспеченность расходных полномочий субъектов РФ собственными доходными источниками;

        нестабильность закрепляемых за регионами и муниципальными образованиями налогов и ставок по регулируемым налогам;

        отсутствие необходимого обоснования в формировании и распределении Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации;

        отсутствие Федерального закона о минимальных государственных стандартах и принятых на их основе Правительством РФ социальных и финансовых нормативов.

 

Приложение

Таблица 1

Доходный потенциал муниципальных образований Республики Карелия
(в расчете на одного жителя, в руб.)

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2002 г.

2003 г.

2004 г.

Петрозаводск

1854

3052

4036

9570

7129

7220

Сортавала

1254

2326

3266

5247

4014

4302

Сегежа

1923

4104

7185

-43

7275

5043

Костомукша

6228

9636

9404

14182

15018

8266

Кемский

2420

2983

4785

7405

7519

7545

Кондопога

22508

8695

8843

10638

12383

8064

Питкяранта

1106

2959

6035

3568

5573

4944

Беломорский

1398

2353

3288

4860

4841

5014

Калевальский

1670

3187

3710

4903

6253

7086

Ланденпохья

1090

1936

2288

1923

2878

4148

Медвежегорский

1001

1691

2193

3705

3560

3535

Муезерский

1986

4856

4695

5948

6235

6428

Олонецкий

721

1526

1817

2871

2542

2889

Прионежский

1370

3420

5182

5660

8320

4068

Пряжинский

1189

2127

2648

4315

6796

4202

Пудожский

999

1979

2607

4338

3416

3997

Суоярвский

1731

4127

4348

5015

6230

6222

Вепсская волость

723

1339

2126

6339

5221

5418

В среднем
по муниципальным образованиям

1860

3546

4510

7129

6869

6848

 

Таблица 2

Собственные доходы муниципальных образований РК в расчете на одного жителя (в числителе – млн. руб., в знаменателе – в % к доходному потенциалу

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

1006

1841

2337

2314

2775

3810

Сортавала

843

1265

1909

2263

2833

2457

Сегежа

1266

2290

4290

2665

 

3277

Костомукша

1944

4925

5721

5987

7800

8075

Кемский

1510

1523

2721

3940

3258

3940

Кондопога

1284

4419

5072

5091

4681

4217

Продолжение таблицы 2

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

Питкяранта

681

1635

3595

2418

2676

3059

Беломорский

951

1491

2152

2047

2381

2929

Калевальский

960

1587

1823

2503

3628

3926

Ланденпохья

657

978

1218

1315

1827

1692

Медвежегорский

838

1797

2175

2261

3938

3158

Муезерский

691

972

1350

1145

1889

2077

Олонецкий

461

1265

1412

1302

1464

1498

Прионежский

818

1846

3046

2908

1641

3585

Пряжинский

681

1062

1663

1503

2114

2008

Пудожский

593

1115

1662

1517

2212

2334

Суоярвский

1036

2106

2163

2074

2859

3113

Вепсская волость

465

821

1352

1659

2599

3092

 

44

42

45

35

41

59

В среднем
по муниципальным образованиям

994

44

1975

42

2649

45

2440

35

2923

41

3475

40

 

Таблица 3

Индекс бюджетных расходов муниципальных образований

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

0,71

0,77

0,77

0,76

0,67

0,68

Сортавала

1,04

1,09

1,05

1,04

0,88

0,95

Сегежа

1,22

1,14

1,38

1,13

0,9

1

Костомукша

2,9

1,78

1,88

1,28

1,06

1,14

Кемский

1,26

0,85

1,09

1,16

1,06

1,08

Кондопога

0,87

1,65

1,52

0,99

0,78

0,83

Питкяранта

0,93

1,1

1,26

1,08

0,89

0,95

Беломорский

1,07

1,1

1,13

1,32

1,05

1,07

Калевальский

1,63

1,12

0,84

1,66

1,32

1,31

Ланденпохья

0,97

0,93

0,86

1,15

1,03

0,97

Лоухский

1,21

1,09

0,82

1,48

1,22

1,2

Медвежегорский

0,84

0,9

0,9

1,05

0,96

0,96

Муезерский

1,43

1,36

1,07

1,4

1,24

1,18

Олонецкий

0,93

0,68

0,56

1,24

1,02

0,94

Прионежский

1,05

1,16

1,02

0,98

0,91

0,93

Пряжинский

0,98

0,82

0,86

1,02

0,91

0,89

Пудожский

0,76

0,88

0,93

1,13

1,06

0,92

Суоярвский

1,08

1,21

1,18

1,18

0,95

0,94

Вепская волость

1,25

1,06

1,35

1,23

0,96

0,86

 

 

Таблица 4

Расходы в бюджетах муниципальных образований Республики Карелия
в расчете на одного жителя, в руб.

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

1071

2040

2633

3470

4125

3766

Сортавала

1568

2885

3571

4691

5433

5278

Сегежский

1843

3019

4682

5104

5537

5547

Костомукша

4443

4714

6380

5835

6513

6307

Кемский

1910

2262

3696

5264

6547

5995

Кондопога

1317

4361

5166

4554

4824

4575

Питкяранта

1402

2920

4286

4894

5484

2402

Беломорский

1609

2930

3828

5972

6487

5902

Калевальский

2465

2966

2847

7528

8131

7263

Лахденпох-ский

1467

2455

2915

5247

6323

5376

Лоухский

1830

2878

2782

6732

7519

6643

Медвежьегор-ский

1271

2381

3054

4697

5943

5330

Муезерский

2156

3613

3647

6360

7666

6530

Олонецкий

1404

1794

1903

5624

6277

5226

Прионежский

1591

3074

3454

4430

5636

5163

Пряжинский

1480

2184

2930

4576

5592

4946

Пудожский

1142

2344

3155

5110

6541

5100

Суоярвский

1638

3197

4005

5363

5857

5195

Вепская волость

1885

2798

4611

5600

5883

4736

В среднем
по муниципальным образованиям РК

1509

2649

3399

4595

5323

4830

 

Таблица 5

Обеспеченность расходов в бюджетах муниципальных образований РК:
в числителе – доходным потенциалом, в знаменателе – собственными
доходами, в %

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

173

150

153

275

232

189

 

94

90

89

81

92

89

Сортавала

80

81

91

112

74

82

 

54

44

53

60

45

45

Сегежа

104

136

153

 

131

91

 

69

76

92

 

59

45

Костомукша

154

204

147

243

231

131

 

44

104

90

134

124

86

Кемский

127

132

129

141

115

126

 

79

67

74

62

60

52

Кондопога

194

199

171

234

257

176

 

97

101

98

103

87

175

Продолжение таблицы 5

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

Питкяранта

79

101

141

73

102

104

 

49

56

93

55

56

47

Беломорский

87

80

85

76

75

85

 

59

51

56

40

45

37

Калевальский

68

107

170

65

77

98

 

39

53

64

48

48

50

Ланденпохья

74

79

78

37

46

77

 

44

40

42

35

27

33

Лоухский

74

119

132

97

75

86

 

46

62

78

58

42

38

Медвежегорский

79

71

72

79

60

66

 

54

41

44

40

35

31

Муезерский

92

134

129

93

81

123

 

52

66

70

48

42

42

Олонецкий

51

85

95

51

40

55

 

33

70

74

26

24

24

Прионежский

86

111

150

128

148

78

 

51

60

88

37

64

39

Пряжинский

80

97

90

94

122

85

 

46

49

57

 

36

36

Пудожский

87

84

83

85

52

72

 

52

48

53

43

35

35

Суоярвский

106

129

109

93

106

120

 

63

66

54

53

53

52

Вепская волость

38

48

46

113

89

114

 

25

29

29

46

53

55

В среднем
по муниципальным образованиям

123

66

134

75

133

78

155

64

129

45

142

60

 

Таблица 6

Финансовая помощь муниципальным образованиям РК в расчете на одного жителя (в числителе – руб., в знаменателе – доля в доходах с учетом
финансовой помощи, в %)

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

Петрозаводск

32

107

175

816

0

0

 

3

5

7

29

 

0

Сортавала

380

1106

1237

2262

2069

1598

 

31

55

39

57

45

40

Сегежа

74

963

461

1753

1337

1489

 

6

30

10

42

29

36

Продолжение таблицы 6

Города и районы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

Костомукша

47

0

0

0

0

0

 

2

0

0

0

0

0

Кемский

209

402

1066

1698

1519

1407

 

12

21

28

38

28

31

Кондопога

8

84

0

278

0

0

 

0,6

2

0

7

0

0

Питкярантский

395

750

909

2058

1512

1476

 

37

31

20

52

33

38

Беломорский

343

1408

1292

3256

2476

2252

 

26

52

37

68

46

58

Калевальский

803

661

684

3560

2861

1866

 

45

27

27

57

42

34

Ланденпохский

401

1262

1781

2995

3579

2253

 

38

56

59

70

68

56

Лоухский

459

56

432

3448

3111

2502

 

35

22

17

62

50

50

Медвежегорский

290

1186

1642

2685

2880

2332

 

29

55

55

67

58

58

Муезерский

372

1032

1108

3031

3163

2182

 

25

30

30

58

49

44

Олонецкий

519

374

628

3486

3740

2697

 

53

23

31

76

71

69

Прионежский

254

816

272

1151

1120

1876

 

24

31

8

32

24

48

Пряжинский

442

876

1307

2660

2658

1947

 

39

45

44

66

57

152

Пудожский

214

1132

1438

2530

3070

2029

 

26

50

46

60

57

53

Суоярвский

293

640

1053

2082

1776

1213

 

22

23

33

48

36

31

Вепская

920

1332

3022

2535

1820

9488

 

66

57

69

57

37

78

В сумме
по муниципальным
образованиям

189

16

521

21

615

19

1607

43

1228

26

979

25