Результативность реформирования экономики России в
значительной степени определяется выбором методов ее государственного
регулирования. Одним из основных рычагов воздействия государства на экономику
является бюджет. Длительное время наиболее распространенным инструментом бюджетного
регулирования экономики были бюджетные субсидии. В широком смысле слова под
субсидиями понимается передача бюджетных средств в пользу юридических или
физических лиц с целью сокращения или компенсации их расходов. Таким образом,
субсидии ведут или к снижению цены, оплачиваемой потребителем, или к увеличению
цены, получаемой производителем, по отношению к рыночной цене. По оценкам
Всемирного банка, в 1992 году на долю бюджетных субсидий приходилось 15-20%
ресурсов, выделяемых государством для поддержки предприятий.
В дореформенной российской экономике бюджетные субсидии
являлись результатом государственного контроля над ценами. Они были призваны компенсировать
предприятиям убытки, возникающие вследствие административно устанавливаемых
государством относительно низких цен на продукцию по сравнению с издержками
производства. Между тем бюджетные субсидии могут быть не только следствием
проводимого государством ценового регулирования, но также зачастую
предоставляют возможность неэффективным предприятиям действовать в условиях
мягких бюджетных ограничений. Мягкие бюджетные ограничения характеризуются тем,
что сумма денежных расходов предприятия за определенный период превышает сумму
его денежных фондов и денежных доходов за этот же период. Бюджетные субсидии
могут порождать и развивать иждивенческие настроения у хозяйствующих субъектов,
которые привыкают получать финансовые ресурсы из бюджетного фонда, при этом
перестают выявлять внутрихозяйственные резервы развития.
В условиях плановой экономики отсутствовала прямая
зависимость между доходами предприятий и результатами его деятельности.
Предприятиям было доступно бесплатное потребление ресурсов. Чем менее производительно
и результативно работало предприятие, тем большую часть его финансовых ресурсов
составляли бюджетные и отраслевые средства, а также оказывалась финансовая
поддержка в виде списания задолженности перед банком. При этом выделение
средств из бюджета не зависело от потребности в развитии конкретного
предприятия и от конечных финансовых результатов его деятельности. Бесплатность
и безвозвратность получения бюджетных средств привели к снижению эффективности
их использования. Развитие эффективно работающих предприятий сдерживалось
изъятием значительной доли их финансовых ресурсов в целях оказания финансовой
помощи планово-убыточным и низкорентабельным
предприятиям. Неопределенность порядка перераспределения порождала возможность
под видом оказания финансовой помощи покрывать неэффективность одних
предприятий за счет хорошей работы других. По существу, неэффективные
предприятия имели широкие возможности получения из бюджета незаработанных
средств.
В результате либерализации цен в 1992-1993 гг. создались
благоприятные условия для сокращения ценовых субсидий. Однако рыночные преобразования
привели к нарушению хозяйственных связей между предприятиями, поэтому
государство было вынуждено сохранить бюджетные субсидии для того, чтобы
предприятия могли адаптироваться к новым условиям хозяйствования. Пытаясь
сбалансировать федеральный бюджет, центр передал значительную часть расходных
полномочий на региональный уровень. Фактически федеральный центр прекратил
предоставление ценовых субсидий из федерального бюджета, при этом права по
регулированию цен на товары и услуги для населения были переданы региональным
органам власти. За период 1992-1994 гг. на субфедеральные органы власти была
переложена ответственность за финансирование ценовых субсидий на продукты
питания и другие товары, содержание пассажирского транспорта, предоставление
коммунальных услуг, проведение социальной политики. В то же время региональные
власти не получили полномочий, которые позволили бы им собирать бюджетные
доходы на соответствующем уровне.
С 1994 году усилился государственный контроль за
формированием цен на товары естественных монополий, прежде всего на
энергоносители, электроэнергию и тарифы на железнодорожные перевозки грузов и
на услуги жилищно-коммунального хозяйства. При этом основным источником
финансирования бюджетных субсидий по-прежнему являются региональные бюджеты. Большая
их часть направляется на покрытие убытков предприятий ЖКХ и на предоставление адресных
субсидий населению. В результате, зная, что государство обязательно предоставит
потребителям продукции субсидии, предприятия поднимают цены на продукцию,
вследствие чего возрастают бюджетные расходы. Таким образом, расходы
предприятий представляют собой государственный долг, создаваемый предприятиями
и неподконтрольный государству. Контролировать этот долг государство сможет
лишь тогда, когда будет способно контролировать расходы предприятий.
Наряду с сокращением объема прямых субсидий в середине 1990-х
гг. широкое распространение получило скрытое субсидирование экономики в форме
наращивания задолженности по налогам, получения индивидуальных налоговых льгот,
применения неденежных форм расчетов с бюджетной системой.
В отличие от прямых бюджетных субсидий, направляемых в ЖКХ, транспорт, АПК,
скрытые бюджетные субсидии предоставлялись отраслям промышленности и
строительства.
Следствием сокращения прямого субсидирования предприятий и
централизованного банковского кредитования при одновременном ужесточении денежно-кредитной
политики государства стало снижение ликвидности предприятий. Банковская система
отдала предпочтение финансированию дефицита государственного бюджета, а не
предоставлению оборотного капитала предприятиям. В результате для поддержания
ликвидности предприятия стали использовать неденежные
формы расчетов и неплатежи.
В условиях российской экономики предприятия фактически
сознательно наращивали просроченную задолженность друг перед другом, вынуждая
государство оказывать им помощь. Первоначально безналичные операции имели форму
бартера и концентрировались в отраслях обрабатывающей промышленности. В
дальнейшем стали преобладать различные формы зачета долгов, векселя и
наибольший объем неденежных форм расчета стал
наблюдаться в отраслях добывающей промышленности, особенно в электроэнергетике
и газовой отрасли. Государство способствовало дальнейшей демонетизации экономики,
поскольку терпимо относилось к наращиванию просроченной задолженности по
налоговым платежам и зачастую само становилось инициатором неденежных
форм расчетов. К 1998 г. львиная доля неденежных форм
расчетов концентрировалась на уровне региональных бюджетов. Неденежные
расчеты стали удобным механизмом, с помощью которого регионы могли увеличить
свои налоговые доходы. Безналичные формы расчетов и связанные с ними искажения
цен, с одной стороны, приводили к сокращению оттока денежной наличности с
предприятий, но с другой стороны снижали финансовую прозрачность предприятий и
ограничивали их доступ к внешнему финансированию. Неденежные
операции и неплатежи с одной стороны позволяли с одной стороны, вуалировать
результаты исполнения бюджетов, контролировать финансовые потоки предприятий,
но, с другой стороны, приводили к истощению государственных и муниципальных
финансов.
Таким образом, система оказания бюджетной поддержки
экономики еще не эффективна и требует серьезной корректировки. При этом следует
исходить из того, что в условиях ограниченных бюджетных ресурсов особое
значение приобретают прозрачные механизмы оказания бюджетной поддержки предприятий
на конкурсной основе, что будет стимулировать их к использованию своих
внутренних возможностей для снижения жесткости бюджетных ограничений.