Характерной чертой современного этапа социально-экономической
жизни нашей страны является проведение реформ всех составляющих хозяйственного
механизма и важнейших отраслей экономики.
Наибольшее влияние на состояние регионального и местных бюджетов
будут оказывать последствия налоговой реформы и реформы местного самоуправления.
Одновременное проведение реформ обусловливает низкую
предсказуемость конечного результата даже для их инициатора, которым в большинстве
случаев является правительство страны. Оценка последствий многих реформ на
региональном уровне правительством не проводится из-за сложности информационного
обеспечения задачи, спешности и приоритета интересов Федерации. Об этом
свидетельствуют атмосфера неопределенности, противоречивость нормативных актов,
многочисленные ссылки в принимаемых законах на документы и нормативы, которые
еще только предстоит разработать федеральному правительству, и т.д.
В компетенции, которыми наделяются региональные власти для
учета разнообразия социально-экономического положения регионов при проведении
реформ, не входят ключевые вопросы, например, влияние на величину налоговых
ставок или определение показателей высокой и низкой плотности населения и др.
Кардинальные изменения в формировании бюджетов региона и
муниципалитетов ожидаются от реализации нового ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131.
Федеральное правительство собирается отказаться от субсидий местным бюджетам,
предварительно разграничив доходные и расходные полномочия между уровнями
бюджетной системы. Цель правительства страны ясна и заключается в приведении
государственных и муниципальных обязательств в соответствие с реально
имеющимися ресурсами для их исполнения.
В результате расходы региональных и муниципальных бюджетов
будут ограничены налоговыми и неналоговыми поступлениями, которые увеличатся за
счет отмены перечисления их части в федеральный бюджет. В связи с этим интерес
представляет не только оценка величины налоговых доходов северных регионов
после отмены расщепления налогов и сборов между различными уровнями бюджетной
системы, но и экономическая эффективность и социальная справедливость ресурсных
и экологических налогов, доля которых в доходах бюджетов сравнительно выше, чем
в других регионах страны.
Основными бюджетообразующими предприятиями
Мурманской области являются предприятия Кольского горнопромышленного и
рыбопромышленного комплексов. Например, поступления в региональный и местные
бюджеты от предприятий Кольской горнометаллургической
компании ОАО «Норильский никель» составляют более 30% от общего объема
налоговых доходов консолидированного бюджета, от ОАО «Апатит» – более 10%. Доля
налоговых поступлений от ресурсных предприятий в бюджеты муниципальных образований
достигает 80 – 90% от общего объема доходов бюджета.
В северных городах наблюдается прямая зависимость между
финансовым положением ресурсных предприятий региона и доходами местных
бюджетов. Для муниципальных образований, в которых градообразующие ресурсные
предприятия не смогли стабилизировать свое положение, характерно депрессивное
состояние. Как показывает региональный опыт поиска выхода из кризисного
состояния этих регионов, нет реальной альтернативы реструктуризации тех же
самых ресурсных предприятий, которые когда-то составляли экономическую базу
региона, или возможности для привлечения инвесторов для освоения природных
ресурсов. Развитие альтернативных отраслей экономики, например, туризма,
традиционных промыслов народов севера, технополисов,
с точки зрения наполнения доходных статей бюджетов может рассматриваться только
как дополнительный источник. Кроме того, одним из необходимых условий развития
отраслей, альтернативных добывающим производствам, является переселение
значительной части населения в расположенные южнее районы страны. Наибольшая
часть расходов регионального и местных бюджетов Мурманской области (36,2% в 2002
г.) приходится на содержание ЖКХ, то есть на поддержание нормальных условий для
жизнедеятельности населения, причем около 88% из них составляют субсидии.
Величина субсидий на ЖКХ муниципалитетам из бюджетов других уровней в 2002 году
в 20,2 раза превышала поступления от платежей за пользование природными
ресурсами и фактически была сравнима с величиной подоходного налога, доля
которого в налоговых доходах составляет более 50%.
В среднесрочной перспективе правительство РФ не намерено
резко снизить ставку ЕСН , величина которой рассматривается как одна из причин
низкой заработной платы занятого населения и высокой налоговой нагрузки на
предпринимательскую деятельность. В связи с этим рост экономической эффективности
ресурсных и экологических налогов добывающих производств не может быть
обеспечен за счет повышения налоговых ставок или отмены налоговых льгот.
Предприятия – природопользователи северных регионов потеряют
стимулы к капитализации, и местные бюджеты в целом проиграют.
Экономическую эффективность ресурсного налогообложения
целесообразнее повышать путем дифференциации налога, например, на добычу полезных
ископаемых, по качеству месторождений (качеству природного ресурса), то есть
путем перехода к взиманию природной дифференциальной ренты. Осуществление на
практике изъятия ренты с лучших месторождений должно происходить при выдаче
лицензий предприятиям-природопользователям в регионах.
Это позволит также воплотить в жизнь принципы относительного равенства
налоговых обязательств и платежеспособности налогоплательщиков. Также
становится возможным реализация принципа получаемой выгоды, то есть
преимущества получат регионы, а не федеральный центр и предприниматели, которые
вывозят из страны сверхприбыль от эксплуатации природных ресурсов. Одновременно
снизится острота конфликта между экономической эффективностью и социальным
равенством в отношении природных ресурсов как основного богатства жителей нашей
страны и регионов.
Проблема экономической эффективности экологических налогов
ресурсных предприятий может быть решена путем повышения налоговых ставок, несмотря
на сопротивление природоэксплуатирующих предприятий.
Возврат к системе платежей за загрязнение окружающей природной среды сегодня не
имеет научно-методического обоснования, а также не застрахован от коррупции.
В целом задача региональных властей в северных районах заключается
в обеспечении роста величины ресурсных и экологических налогов в общем объеме
доходов бюджетов. Устранение от решения этой задачи становится дальше
невозможным, ориентация усилий муниципальной и региональной политики на
получение финансовой поддержки из фонда государства после 2006 года может
оказаться менее эффективной с точки зрения доходов бюджетов.