Со времени объявления суверенитета РФ наблюдается определенная децентрализация в межбюджетных отношениях. Происходит процесс передачи ряда расходных полномочий органам власти нижестоящего уровня, не подкрепленных, однако, соответствующей финансово-бюджетной базой.
Низкая доля собственных доходов в бюджетах Федерации и местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала и своевременном поступлении налогов в бюджет. К тому же ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают органы местного самоуправления планировать свою политику в краткосрочной перспективе, не говоря уже о возможности реализации долгосрочных программ развития муниципальных образований.
При реализации Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года вместо вертикального выравнивания доходов в виде налоговых отчислений нижестоящие бюджеты будут иметь финансовую помощь. Такой порядок финансирования ставит все региональные бюджеты в зависимость от исполнения федерального.
К налогам, поступающим в федеральный бюджет, отнесены самые
крупные по сумме сбора и самые собираемые налоги. В состав же региональных
входят всего шесть: налог на имущество организаций, налог на недвижимость,
дорожный налог, транспортный налог, налог на игорный бизнес и региональные
лицензионные сборы. Что касается местных бюджетов, то в соответствии со ст.15
Налогового Кодекса РФ их перечень ограничен пятью налогами и сборами: земельный
налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на
наследование или дарение и местные лицензионные сборы. Причем два из них –
земельный налог и налог на имущество физических лиц – прекращают свое действие
при введении на территории субъектов Федерации налога на недвижимость (ставка
этого регулирующего налога составляет 2%,
в Мурманской области он распределяется по схеме 50/50).Таким образом, Налоговый
кодекс лишил, по сути, более 12 тысяч муниципальных образований собственных
доходов.
Что касается расходных полномочий, то, как представляется, в их основу должны быть положены следующие принципы (критерии), учитывающие опыт развитых стран:
а) принцип территориального соответствия (в Европе он получил название принципа “соответствия зоне обслуживания”). Суть его в том, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); в интересах населения, проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень) либо населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень);
б) принцип
субсидиарности, который содержит положение о том, что органы на местах лучше
знают потребности своего населения в бюджетных услугах;
в) принцип адекватности бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующими органами власти, и др.
Одновременно
с этим необходимо повысить ответственность региональных и местных властей за
неэффективное управление территориальными бюджетами. В случае невыполнения
финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами в
отношении региональных (местных) бюджетов должен вводиться режим внешнего
финансового управления.
Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, принятая три года назад, определила качественно новый подход к реформированию системы межбюджетных отношений. Если раньше основное внимание уделялось механизмам распределения бюджетных ресурсов, то есть непосредственно отношениям между бюджетами, то новый курс был нацелен на разграничение бюджетных полномочий и ответственности.
Программа развития бюджетного федерализма, разработанная Минфином России и одобренная Правительством, предполагала несколько ключевых направлений. Во-первых, что наиболее важно, – разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти.
Следующее направление – разграничение налоговых полномочий и доходных источников. Конечным результатом такой реформы должна стать реализация принципа “один налог – один бюджет”.
Еще одно важное направление – завершить и законодательно закрепить целостную систему финансовой поддержки субъектов Федерации, состоящую из пяти фондов. К ним относятся Фонд финансовой поддержки регионов (основной канал предоставления финансовой помощи из федерального бюджета), Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд компенсаций (обеспечивает финансирование социальных пособий льгот), Фонд регионального развития (предназначен для поддержки инвестиционных программ и проектов) и Фонд реформирования региональных финансов.
Предстоящий 2005 год
будет нелегким с точки зрения формирования межбюджетных отношений с учетом
проводимых в стране реформ. В этих условиях важно не растерять наметившиеся в
последние годы положительные тенденции. В то же время региональными и местными
органами власти должны быть приложены максимальные усилия по наращиванию
собственных доходов и сокращению нерациональных расходов, повышению
эффективности и прозрачности управления общественными финансами, внедрению
современных бюджетных технологий и методик.