Налогово-бюджетная реформа и сбалансированность бюджета региона (на примере Саратовской области)

А. С. Ларионов

Министерство финансов Саратовской области, г. Саратов

Важнейшей задачей региональной политики государства является осуществление мер по снижению различий в уровнях социально-экономического развития территорий. Разрыв же между ними по такому важнейшему показателю, как валовой региональный продукт на душу населения, в 2000–2001 годах достиг, по данным статистики, 15–16 раз (против 8 раз в 1995 году).

Между тем на всей территории страны должны быть обеспечены равные конституционные и другие социальные гарантии независимо от объективных возможностей тех или иных регионов.

Отсутствие комплексного подхода на федеральном уровне к обеспечению сбалансированности бюджетов в разрезе субъектов Федерации, неполная компенсация выпадающих доходов в результате проведения налоговой реформы не только не способствуют сглаживанию таких различий, но, напротив, еще более усугубляют их.

Располагая достаточным производственным и, следовательно, налоговым потенциалом (объем ВРП на душу населения составляет 62–63% среднероссийского уровня), по показателю среднедушевого объема налогов, поступающих в собственный бюджет региона, Саратовская область отстает от среднего уровня почти на 50%, что, естественно, не обеспечивает расходные потребности территории.

Каждый новый этап налоговой реформы приносил региональным властям очередные трудности в исполнении бюджета.

Так, потери бюджета области в 2001 году в результате централизации в федеральном бюджете региональной доли налога на добавленную стоимость составили 888,4 млн. рублей, отмены налога на содержание жилфонда и объектов социально-культурной сферы – около 700,0 млн. рублей, а направленные на их компенсацию меры в совокупности покрыли лишь около 62% потерь бюджета.

В 2002 году только за счет снижения ставок по налогу на прибыль потери консолидированного бюджета области составили 1257,0 млн. рублей. С учетом других факторов (либерализация принятия к вычету затрат, произведенных налогоплательщиками для осуществления своей деятельности) снижение объема налога на прибыль к уровню 2001 года составило почти 10%. Удельный вес источника в налоговых доходах снизился на 7,5 процентных пункта. Изменение налогообложения недропользования в том же году привело к недопоступлению в консолидированный бюджет области 270 млн. рублей.

В 2003 году изменение налогового и бюджетного законодательства повлекло потерю доходов консолидированного бюджета области в сумме 624,2 млн. рублей, в том числе за счет централизации в федеральном бюджете акцизов на табачные изделия – 927,2 млн. рублей (компенсировано менее 50%). Нововведения по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности уменьшили поступления по нему по сравнению с 2002 годом более чем в 2 раза. Их доля в консолидированном бюджете сократилась до 1,3% (против 4,1% в 2002 году).

Налоговые новации текущего года не так многочисленны, как в 2003 году, тем не менее влияние их на доходную базу бюджета области весьма существенно. Общие потери консолидированного бюджета Саратовской области в 2004 году оцениваются в 1,7 млрд. рублей. Основной их объем приходится на налог на прибыль. Его поступление в 2004 году – даже с учетом увеличения ставки – прогнозируется на 21,9% ниже уровня прошлого года. Главная причина – изменение юридического статуса филиала РАО «ЕЭС России» Саратовской ГЭС.

С целью компенсации потерь от снижения налоговой базы при формировании бюджета области приняты все возможные меры по изысканию дополнительных источников доходов. Областным законом установлена максимальная налоговая ставка по налогу на имущество организаций – 2,2%. Предусмотрены зачисление реструктурированной задолженности, погашение задолженности прошлых лет. Но и с учетом этих поступлений консолидированный бюджет области по собственным доходам (без финансовой помощи из федерального бюджета) рассчитан на 2004 год лишь на уровне 98,7% к предыдущему году.

С 2000 года имеет место устойчивая тенденция снижения удельного веса собственных доходов (76% в 2003 г. против 87%). Уменьшение собственной доходной базы частично компенсировано увеличением финансовой помощи из федерального бюджета. Ее удельный вес в доходах консолидированного бюджета области составил в 2003 году 24,1% против 13% в 2000 году. Однако доля средств, полученных из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, уменьшилась за тот же период с 9,4 до 8,9%. Тем самым снижаются и без того ограниченные возможности региона по финансированию собственных полномочий. На 2004 год в федеральном бюджете предусмотрены средства на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов (для Саратовской области – 214,9 млн. рублей), но их нельзя считать достаточными.

Ситуацию усугубляет принятие на федеральном уровне решений, требующих увеличения бюджетных расходов субъектов, что приводит к заметному напряжению в исполнении всех уровней бюджетов.

Так, индексация тарифных ставок фонда оплаты труда работников бюджетной сферы с 1 декабря 2001 года (в среднем в 1,89 раза) и денежного содержания военнослужащих с 1 июля 2002 (в 2,3 раза) потребовала изыскания в 2002 году свыше 2,2 млрд. рублей. При этом федеральный центр компенсировал области лишь 11%. Аналогичная ситуация сложилась в 2003 году и повторяется в текущем.

Возросшая текущая социальная нагрузка на бюджет региона существенно изменила экономическую структуру расходов консолидированного бюджета области.

Наиболее быстрыми темпами росли, особенно в 2001–2002 годах, расходы на оплату труда и начисления. В номинальном выражении они увеличились к уровню предыдущего года: в 2001 году – на 43,4%, в 2002 году – на 69,1%, а в целом с 2000 по 2003 год – в 2,9 раза. Остальные непроцентные расходы бюджета области за тот же период возросли в номинальном выражении лишь в 2 раза. Это нашло выражение в значительном – на 7,8% пункта – увеличении доли расходов на оплату труда в непроцентных расходах бюджета.

Недостаток бюджетных средств не позволил заложить в бюджете на 2004 год средства на оплату труда в полном объеме. Однако и из расчета 11 месяцев повышение с 1 октября 2003 года в 1,33 раза ставок ЕТС привело к увеличению доли расходов на оплату труда в общем объеме расходов консолидированного бюджета до 43% (против 36,8% в 2003 году), то есть почти половина бюджетных средств уходит на обеспечение выплаты заработной платы.

Стараясь в полной мере исполнить свои обязательства по выплате зарплаты, органы государственной власти области испытывали определенные трудности при финансировании других текущих и, тем более, капитальных расходов бюджета. Объем расходов на капстроительство (без учета федеральных средств) практически не увеличился: номинальный рост на 18,9% к уровню 2000 года не покрывает даже инфляции. Их доля в расходах бюджета (в сопоставимых условиях) сократилась почти в 2 раза и составила в 2003 году 3,2%.

Федеральный фонд финансовой поддержки распределяется без учета потребности регионов в средствах на осуществление капитальных расходов. Это не только препятствует региональным властям в принятии и реализации собственных инвестиционных программ, но и ставит под угрозу выполнение обязательств субъекта по обеспечению долевого участия в финансировании объектов, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу и федеральную целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 года)».

В связи с начавшимся процессом поэтапного разграничения полномочий между уровнями власти проблемным остается финансирование передаваемых отдельных федеральных учреждений без достаточного денежного обеспечения.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (статья 84) содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации, должно осуществляться исключительно из федерального бюджета. Вместе с тем в полном объеме это требование было учтено лишь в законе о федеральном бюджете на 2003 год.

Однако в том же 2003 году, в результате проведения комплекса мер по изменению организационной структуры федеральных бюджетных учреждений, приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 18 августа 2003 года № 1242 были ликвидированы 39 находящихся на территории Саратовской области федеральных государственных учреждений ветеринарии. Осознавая важность проведения противоэпизоотических мероприятий и с целью сохранения действующей сети ветеринарных учреждений, региональные власти были вынуждены создать на базе ликвидируемых областные учреждения ветеринарии (согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ эти полномочия переходят на региональный уровень с 1 января 2005 года при условии вступления в силу не позднее этой даты федеральных законов о внесении соответствующих изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ). При потребности на содержание этих учреждений в 129,2 млн. рублей в бюджете области на 2004 год предусмотрено 80,5 млн. рублей.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 сентября 2002 года № 1376-р начата также поэтапная передача в ведение субъектов личного состава и имущества ГПС, финансируемых ранее за счет средств федерального бюджета. Однако подписанным между МЧС России и Правительством Саратовской области соглашением предусмотрено финансирование из федерального бюджета переданной численности в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств 2003 года. Объем предполагаемого финансирования не учитывает не только несоответствие численности нормативной (в 2,5 раза меньше, чем определено статьей 10 Федерального закона «О пожарной безопасности»), но и потребность в источниках на повышение уровня оплаты труда работников ГПС МЧС РФ, в средствах на техническое оснащение службы. Возмещается лишь треть расчетной потребности.

Несколько предыдущих лет бюджет области утверждался с превышением доходов над расходами. При формировании бюджета на текущий год доходами не удалось покрыть 596,3 млн. рублей, или 3% общей суммы расходов консолидированного бюджета области. К заимствованиям вынуждены прибегнуть не только региональная власть, но и органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований области. Причем привлекаются заемные средства, в нарушение требований Бюджетного кодекса, зачастую на осуществление текущих социальных выплат.

В последние годы возросла роль привлекаемых на покрытие кассового разрыва бюджетных ссуд из федерального бюджета, что является следствием сложившейся системы межбюджетного регулирования (в 2001 году – 232 млн. рублей, в 2002 – 360 млн. рублей, в 2003 году – 250 млн. рублей). При этом Минфином РФ введена практика погашения задолженности по этим ссудам и другим видам задолженности за счет средств, причитающихся региону для оказания финансовой помощи агропромышленному комплексу в ликвидации последствий стихийных бедствий, дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ и соцсферы и т. д. В 2001 году таким образом было списано 130,4 млн. рублей задолженности по бюджетным ссудам, в 2003 году – 259,7 млн. рублей.

Из-за отсутствия средств в областном бюджете аналогичные схемы вносятся в межбюджетные отношения с муниципалитетами. Местные же бюджеты, выполняющие обязательства непосредственно перед получателями, вынуждены искать иные формы размещения этих средств: уступка прав требования, перевод долга и др., что не всегда приводит к желаемому результату.

В целом следует констатировать, что бюджетная политика, проводимая федеральным центром в отношении регионов, не соответствует задачам, обозначенным в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года. Отсутствие на федеральном уровне комплексного подхода к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Федерации не способствует ни сглаживанию различий в территориальном развитии, ни выравниванию доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Пик увеличения расходов региональных бюджетов из-за передачи расходных полномочий с федерального уровня падает на 2005 год. Налоговая реформа в 2004 году подошла к своему финалу, и регионам не приходится в дальнейшем рассчитывать на сколько-нибудь значимое увеличение доходной части своих бюджетов за счет налоговых новаций. В этих условиях финансовое обеспечение переданных полномочий органами власти субъектов самостоятельно, за счет собственных источников, становится проблематичным.

По имеющимся прогнозам, в 2004-2005 годах ожидается рост дефицитов региональных бюджетов. Это требует тщательного системного анализа на федеральном уровне всех аспектов осуществляемой налогово-бюджетной реформы с тем, чтобы обеспечить полную сбалансированность бюджетов территорий.