Проблема роли и места государства в экономике является одной из стержневых и актуальнейших в теоретической и прикладной науке. Существует целое направление в современной экономической теории, исследующее закономерности формирования и развития материальной основы функционирования государства – общественного сектора. Российские авторы отмечают существование различных подходов к определению данного понятия, которые по сути можно свести к двум. В рамках первого отождествляется государственный сектор
[1] и общественный сектор,
сторонники второго включают также в общественный сектор и негосударственные
некоммерческие организации[2]. При этом современная
литература по данной проблеме свидетельствует о единодушии авторов в вопросе
отнесения государственных финансов к общественному сектору. Некоторые из них
считают, что именно государственный бюджет должен находиться в центре внимания[3]. Данное утверждение, безусловно,
не лишено смысла, бюджет государства – это основной источник государственных
экономических ресурсов, основная форма их мобилизации и использования.
Общественный сектор принято рассматривать как сферу создания
различного рода общественных благ. Причем «доходы и расходы государства должны
как можно точнее соответствовать предъявляемым гражданами потребностям в
конкретных общественных благах и целенаправленно использоваться для
удовлетворения этих потребностей»[4]. Это утверждение Л. И.
Якобсона свидетельствует о том, что, как и всем другим отраслям экономической
науки, экономике общественного сектора свойственно рассматривать свое проблемное
поле через призму критерия эффективности. В самом общем виде эффективность –
это отношение эффекта и затрат, связанных с его получением. В экономической
науке широко используется принцип Парето-эффективности. В соответствии с ним
состояние хозяйственной системы признается эффективным, если невозможно
увеличить степень удовлетворения потребностей хотя бы одного человека, не
ухудшая при этом положения другого члена общества. Способность государства
оптимизировать и обеспечивать работу общественного сектора на уровне, близком к
выполнению указанного условия, зависит от множества различных факторов. Особое
значение, на наш взгляд, имеют институциональные факторы.
«Новый институционализм» – одно из
важнейших направлений современной экономической мысли. Его подход к
исследованию экономической реальности при сохранении принципа рациональности
позволяет отказаться от нереалистичных предположений, касающихся абсолютной рациональности
субъектов, наличия полной и достоверной информации, отсутствия оппортунистического
поведения, что, в конечном счете, обеспечивает формирование приближенных к
действительности теоретических моделей.
Актуальность анализа проблем экономики общественного сектора
на базе методологии «неоинституционалистов» очевидна[5]. Он позволит по-иному
взглянуть, в том числе и на процесс исполнения бюджетов, на факторы, влияющие
на эффективность бюджетных расходов. Именно с этих позиций мы попытаемся
рассмотреть казначейскую систему исполнения бюджетов.
Одним из важнейших принципов новой институциональной теории
является принцип «методологического индивидуализма», в соответствии с которым «реально
действующими «актерами» социального процесса признаются не группы или
организации, а индивиды»[6]. Распространяя его на
общественный сектор, можно отметить, что государство как экономический субъект
– это «сообщество» государственных служащих, работников государственных
учреждений, государственных предприятий. Мотивационная структура личности
каждого из них достаточно сложна и не сводится к необходимости руководствоваться
в своей деятельности принципами, формулируемыми в различных программных
документах власти, содержащимися в нормативных документах, стремление к
удовлетворению индивидуальных потребностей сохраняется, особенно в условиях «нерациональных»
формальных институтов – нечетко сформулированных правил и норм поведения,
взаимодействия. В результате существует возможность появления
оппортунистического поведения «реальных» субъектов общественного сектора,
примером которого применительно к процессу исполнения бюджета является
нецелевое использование бюджетных средств.
Базовой единицей «неоинституционального»
анализа являются трансакции – те элементарные частицы, из которых складываются
поведение экономических субъектов, акт экономического взаимодействия. По-нашему
мнению, это понятие следует трактовать расширительно, не ограничивая его
взаимодействием коммерческих организаций и отдельных индивидов на рынке. В
качестве трансакций должны рассматриваться также и взаимодействия между
государственными структурами, государственными служащими, связанные с передачей
финансовых и материальных средств на возмездной и безвозмездной основе для
осуществления целевых расходов.
Понятие «трансакция» неразрывно связано с понятием «трансакционные издержки». Одна из классификаций предлагает
их следующий состав:
–
издержки поиска информации;
–
издержки ведения переговоров;
–
издержки измерения количества и качества
вступающих в обмен товаров и услуг;
–
издержки по спецификации и защите прав
собственности;
–
издержки оппортунистического поведения[7].
Институциональная среда хозяйственной системы, которая
выражена в различных традициях, нормах, правилах, законах и т. д., выступает
ответом на их существование, призвана их минимизировать. Для трансакций,
возникающих между органом, исполняющим бюджет, главными распорядителями, распорядителями
и получателями бюджетных средств в процессе исполнения бюджетов наибольшее
значение имеет последний тип трансакционных издержек.
Набор правил и принципов, объединенных общим названием «казначейская система
исполнения бюджета», – это образование институциональной среды, позволяющее
свести к минимуму возможности оппортунистического (не соответствующего
государственным целям) поведения субъектов бюджетного процесса.
Органы казначейства осуществляют организацию исполнения и
исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами.
Особое место в их работе занимает реализация предварительного, текущего и
последующего контроля, который позволяет минимизировать основной вид нарушений
бюджетного законодательства – использование бюджетных средств не по назначению
и, в конечном счете, увеличить эффективность их расходования. Казначейство
возникает как более зрелая и совершенная альтернатива «банковской» системе
исполнения бюджета. Это происходит вполне закономерно: более совершенные
институты приходят на смену устаревшим, неэффективным.
Подытоживая все отмеченное выше, необходимо подчеркнуть
следующее. Казначейская система исполнения бюджета – это институт общественного
сектора хозяйственной системы, сущность которого заключается в минимизации
издержек оппортунистического поведения участников бюджетного процесса и в
обеспечении тем самым более высокого уровня эффективности бюджетных расходов. В
настоящее время казначейство выступает непременным условием эффективного
функционирования общественного сектора.
[1]
Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных
финансов. М., 1995; Лаптев С.В., Филина Ф.В. Основы теории государственных
финансов. М., 2001.
[2] Ахинов Г. А. Основы экономики общественного сектора: Курс
лекций. М., 2003.
С. 11.
[3]
Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных
финансов. М., 1995. С. 5.
[4]
Якобсон Л. И. Указ. соч. С. 29.
[5] Ахинов Г. А. Указ. соч. С. 16.
[6] История
экономических учений / Под ред. В. Автономова, О. Ананьина, Н. Макашевой. М., 2003. С. 655.
[7] История
экономических учений. С. 660.