Сложная экологическая обстановка сохраняется во многих субъектах Российской Федерации и является не столько результатом кризисных явлений в экономике страны, сколько следствием накопленных за многие десятилетия структурных деформаций хозяйства. Доминирование ресурсо- и энергоемких технологий, сырьевой ориентации экспорта, падение технологической дисциплины, а также чрезмерная концентрация производства – вот основные черты, характеризующие экономически развитые регионы страны. В тех субъектах Российской Федерации, где сосредоточены предприятия нефтегазовой и горнорудной отраслей, черной и цветной металлургии, экологическая обстановка остается неблагополучной, сохраняется высокий уровень загрязнения окружающей среды. Накопившиеся проблемы требуют срочного и профессионального подхода к их решению, четкой и сбалансированной политики на всех уровнях управления и, самое главное, крупных финансовых источников. К сожалению, за годы реформ не удалось изменить негативные стереотипы в экологическом поведении хозяйствующих субъектов. В результате в сфере природопользования усилились тенденции «деэкологизации». Компании стремятся минимизировать затраты не только на проведение природоохранных мероприятий, но и всячески стараются избавиться от материальной ответственности за экологическое воздействие. Поэтому в ближайшем будущем от совершенствования формирования и развития бюджетной политики будет зависеть финансирование, управление, а значит, и состояние природно-ресурсного комплекса страны.
До 2004 года бюджетная политика в сфере природопользования и
охраны окружающей среды строилась Министерством природных ресурсов Российской
Федерации (МПР России) в русле целевых установок профицитной бюджетной политики
государства. Согласно перечню доходов от уплаты налогов и платежей
природно-ресурсного и экологического характера предусмотрено их распределение
между уровнями бюджетной системы РФ на счетах органов федерального
казначейства. Так, например, в соответствии со ст. 9 и 27 Федерального закона
от 27.12.00 г. № 150 «О федеральном бюджете на 2001 год» плата за нормативное и
сверхнормативное загрязнение окружающей среды, начиная с указанного года,
направлялась в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в
соотношении соответственно 19 и 81%. А в 2004 году это соотношение изменилось и
составило 20 и 80% соответственно. Таким образом, после распределения средств в отделениях федерального казначейства доля
бюджетов субъектов РФ зачисляется на специальные счета региональных финансовых
управлений и составляет часть консолидированных бюджетов краев, областей,
автономий.
Кроме того, утвержденный федеральный бюджет в части, касающейся МПР России, предусматривает средства на выполнение основных мероприятий, предусмотренных федеральной целевой программой «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 гг.)», часть из которых также подлежит распределению для финансирования региональных подпрограмм. Отсюда следует, что совершенствование бюджетного планирования в сфере природопользования должно затрагивать все уровни бюджетной системы. Что касается МПР России, то на стадии формирования первоначальных бюджетных проектировок проводится активная работа с Минфином России, Минэкономразвития России, Минпромнауки России, затем – в профильных комитетах Государственной думы, Федерального собрания. За последние годы государственными службами и структурными подразделениями проведена большая работа по совершенствованию бюджетного процесса в системе МПР России. Сформирована методическая база, обобщен и систематизирован опыт предыдущей работы, разработана принципиальная блок-схема бюджетного процесса и решается задача по наполнению ее регламентирующим содержанием. По основным направлениям деятельности на 2004 год сформированы и утверждены соответствующими распоряжениями планы, программы, перечни и другие регламентирующие документы, имеющие количественную оценку ожидаемых результатов.
Поступления природоресурсных платежей, налогов и сборов в федеральный бюджет Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» планировались в размере 176,7 млрд. рублей, фактически названные платежи поступили на сумму 206,8 млрд. рублей. Это произошло за счет превышения сборов по налогу на добычу полезных ископаемых (планировалось 173,1 млрд. рублей, фактически поступления составили 204 млрд. рублей, т.е.118% годового плана) при недоимке по платежам за пользование лесным фондом (1792,9 млн. рублей – 91,9% годового плана) и по платежи за негативное воздействие на окружающую среду (988 млн. рублей при плане в 1613,0 млн. рублей). Плата за пользование водными объектами в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» в полном объеме поступает в бюджеты субъектов Российской Федерации. На 2002 год прогнозная сумма платежей составила 6,8 млрд. руб., по данным МНС России фактически за год поступления составили 7 млрд. руб., или 102% прогнозной величины на год. Очевидно, налоговый потенциал природоресурсных платежей не исчерпан и требует дальнейшего изучения, детального анализа и принятие соответствующих мер по совершенствованию исчисления, сбора и использования предполагаемых ресурсов. Для этого следует внести в Налоговый кодекс Российской Федерации, как планировалось в 2002 году, главы по лесному, водному, экологическому налогам. Это позволит в некоторой степени решить проблему создания налогового законодательства в сфере водо- и лесопользования, охраны окружающей среды, которая до сих пор не решена и не дает возможности привести к оптимизации процесс бюджетного планирования и распределения финансовых потоков. Практическая реализация функций бюджетного процесса заключается не столько в распределении средств, сколько в достижении максимальной эффективности проведенных государством расходов и соответствия их получаемым результатам.
Стремление сформировать четкие критерии и обоснования направлений расходов оказались связаны с необходимостью ломки сложившихся стереотипов, изменения стиля и методов работы государственных служб министерства, разработки требований к обоснованию планируемых расходов и к оценке получаемых результатов. Это достаточно сложный процесс, потребовавший значительных усилий и времени для отработки в практической деятельности реально действующих организационно-экономических механизмов. Так, фактическое исполнение федерального бюджета за 2002 год в целом по МПР России составило 15583,7 млн. рублей, или 99,36% от предусмотренных ассигнований, что объясняется объективными причинами, возникшими у государственных служб Министерства, в ходе исполнения федерального бюджета. Фактические расходы на содержание центрального аппарата министерства составили 264,78 млн. рублей, а на содержание территориальных органов – всего 1100,04 млн. рублей.
Дальнейшее совершенствование бюджетного процесса в системе МПР России должно быть связано, прежде всего, с созданием целостной информационной системы, охватывающей все направления деятельности в природоресурсном блоке, имеющей жесткое единство документов и программного обеспечения, что должно создать мощную информационно-аналитическую базу для принятия эффективных управленческих решений в системе МПР России. В области доходов следует сделать акцент на развитие элементов налоговой реформы, связанных с отладкой механизмов специальных налоговых режимов, в первую очередь, в разделе продукции и эффективном использовании природных ресурсов.