Базовым законом, в котором формируются основополагающие принципы формирования местного самоуправления, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Главным отличием этого закона от своих предшественников советского периода явилось то, что закон устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, а не систему органов самоуправления. Закон дает определение субъекту местного самоуправления и муниципальному образованию. Под этим термином подразумевается фактически любая населенная территория, в пределах которой выполняются четыре условия: осуществляется местное самоуправление; имеется муниципальная собственность; имеется местный бюджет; имеются выборные органы местного самоуправления. Закон конкретизирует перечень полномочий органов государственной власти субъектов власти РФ в области местного самоуправления, а также перечисляет предметы ведения местного самоуправления. За муниципальными образованиями закрепляются финансирование и организация предоставления бюджетных услуг достаточно широкого спектра, таких как: содержание муниципального жилого фонда, организация и содержание муниципальных учреждений дошкольного и школьного образования, организация и содержание муниципальных учреждений здравоохранения, коммунального хозяйства и многих других служб.
В настоящее время из местных бюджетов финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% – на здравоохранение, 60% – на содержание детских садов, жилья, расходы на коммунальные услуги. Именно через органы местного самоуправления в значительной степени реализуются социальные гарантии, закрепленные в Конституции РФ. Однако методы межбюджетного регулирования, применяемые сегодня субъектами РФ, не отражают реальных потребностей муниципалитетов. Так, к негативным тенденциям в области местного самоуправления можно отнести: усиление разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, и их финансовым и материальным обеспечением, рост кредиторской задолженности органов местного самоуправления; отсутствие мотивации органов местного самоуправления к росту собственных доходов или их изъятие в пользу субъектов Федерации, влекущее снижение доходов муниципальных образований.
Сложившаяся структура расходов местных бюджетов не отражает реального состояния социальной сферы и подлинных затрат, которые несут органы местного самоуправления при реализации собственных полномочий, а также норм федерального и регионального законодательства, налагающего дополнительные обязательства на муниципальные власти.
Действующая модель межбюджетных отношений ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Результатом этого стали: резкая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет, непропорциональное и неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве трансфертов федерального бюджета. Исходя из этого, сегодняшняя модель межбюджетных отношений не может эффективно работать, поскольку в ней не учтен принцип распределения бюджетных полномочий. Именно поэтому было необходимо принять меры по разграничению и законодательному закреплению не только бюджетных доходов, но и бюджетных полномочий в целом между всеми уровнями власти.
Отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию – без всякого учета степени заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление. В более широкой формулировке проблема состоит в том, что гарантированные Конституцией и законодательством права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.
Очевидно, что лишь достаточно крупные муниципальные образования оказываются экономически и бюджетно состоятельными. Собственно, поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные органы, имеющие самостоятельные бюджеты, образованы на основе районов. Складывающаяся десятилетиями районная инфраструктура представляет собой тот уровень системы территориального управления, где объективно сосредоточены основные финансовые, экономические, кадровые и информационные ресурсы, где исторически обеспечивалось комплексное развитие территорий. Сохранение районной инфраструктуры обеспечивает прозрачность доходов и расходов органов власти всех уровней, представленных на этой территории. Концентрация финансовых потоков исключительно на более низких, чем районный, уровнях может привести к разрушению районной инфраструктуры, уничтожит прозрачность расходов и потребует дополнительных средств на формирование новой инфраструктуры.
Приоритеты оздоровления бюджетно-финансовой сферы местного самоуправления могут быть определены следующим образом.
1. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе расширения собственной доходной базы и укрепление их самостоятельности. Реализация этой цели предполагает учет налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованность в его наращивании. Высокая степень самостоятельности местных бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета – неотъемлемые элементы процесса совершенствования межбюджетных отношений. При этом необходима выработка специальных процедур управления местными бюджетами, имеющими высокодотационный характер или признаки неплатежеспособности, включая создание временной финансовой администрации муниципального образования, но все эти процедуры должны соответствовать конституционным нормам.
2. Совершенствование механизма закрепления налогов на различных уровнях бюджетной системы.
3. Создание гарантий самостоятельности муниципальных образований и нормирование расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения. Эти расходы должны финансироваться в пределах и за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом расходы на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий должны полностью обеспечиваться субвенциями из федерального или регионального бюджета.
4. Выработка критериев и четких процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Целесообразно на федеральном уровне законодательно определить условия, в которых должны осуществляться эти процедуры, предусмотрев необходимую степень их вариативности, критерии выравнивания, учет налогового потенциала и бюджетной обеспеченности.
5. Установление преимущественного порядка расходования бюджетных средств местного самоуправления на началах муниципального заказа.
6. Разработка и внедрение новых форм и концепции эффективного управления муниципальной собственностью и оптимизации муниципальной бюджетной сети на основе использования баланса казны муниципального образования.
Таким образом, выявленные практикой проблемы российского местного самоуправления остры и нуждаются в комплексном решении. На федеральном и региональном уровнях в последние годы предприняты многие давно назревшие преобразования. Восстанавливается властная вертикаль, создаются дееспособные территориальные органы. Приводится в соответствие с федеральными нормами региональное законодательство. Осуществление политических, экономических, законодательных мер позволит существенно продвинуться в направлении выстраивания эффективной системы взаимодействия всех уровней публичной власти в РФ.