Сочетание финансовой поддержки
со стимулированием бюджетной самодостаточности территорий

С. Н. Дубов

Вологодский научно-координационный центр ЦЭМИ РАН, г. Вологда

Как показывает практика, реализация целей и задач комплексного регионального развития невозможна без серьезного реформирования системы финансово-бюджетных отношений.

Существующий ныне порядок бюджетных отношений дает региональным органам государственной власти широкие возможности для достижения бюджетного баланса и, следовательно, позволяет в принципе проводить политику макроэкономической стабилизации. Вместе с тем для местных органов власти действующая система означает неопределенность в бюджетных вопросах, невозможность планировать услуги населению, а также создает ощущение несправедливости ситуации. Поэтому важнейшей проблемой, требующей сегодня своего решения, является разработка такой системы межбюджетных отношений, которая могла бы, с одной стороны, обеспечивать финансирование гарантированных государством социальных услуг, а с другой, была бы достаточно гибкой, стимулирующей развитие местной экономической базы.

Одной из главных мер для достижения этой цели является передача региональной доли регулирующих налогов на местный уровень. В отношении районов Вологодской области на протяжении последних лет осуществляется именно подобный подход. Исключение составляют лишь решения вышестоящих властей (так, например, с 2001 года по решению федеральных органов управления налог на добавленную стоимость полностью поступает в федеральный бюджет). В сложившихся условиях осуществление дополнительного стимулирующего воздействия возможно за счет перераспределения части средств фонда финансовой поддержки муниципалитетов в зависимости от анализа использования районами собственного налогового потенциала.

При этом предполагается, что бюджетам районов, органы местного самоуправления которых наиболее полно используют экономические условия, сложившиеся на территории для формирования доходной части бюджета, будут передаваться дополнительные финансовые ресурсы, объемы которых определяются пропорционально некоторому показателю, отражающему изменения в усилиях местных властей по мобилизации собственных доходов.

В качестве критерия распределения финансовой помощи (условно назовем эти средства «фондом стимулирования») предлагается рассматривать отношение темпов роста налоговых поступлений к темпам роста налогового потенциала.

Данный показатель можно обозначить как «индекс изменения налоговых усилий»:

,

где

– фактические налоговые поступления 1-го муниципального бюджета за отчетный период,

– фактические налоговые поступления 1-го муниципального бюджета за период, предшествующий отчетному,

– налоговый потенциал 1-го муниципалитета за отчетный период,

– налоговый потенциал 1-го муниципалитета за период, предшествующий отчетному.

Сопоставление результатов оценки налогового потенциала районов Вологодской области с величиной фактически собранных налоговых доходов позволяет сделать вывод о том, что изменения налогового потенциала различных муниципалитетов по-разному сказываются на их собственных доходах.

На протяжении двух лет налоговый потенциал большинства районов области возрос. Разумеется, это обстоятельство в значительной мере обусловлено инфляционными процессами. По той же причине отчасти увеличились и абсолютные величины фактических налоговых поступлений. Однако пропорции этих изменений в отдельных районах значительно различаются. У 10 из 26 районов индекс изменения налоговых усилий ниже единицы, у 11 – больше.

Значение индекса изменения налоговых усилий ниже единицы говорит о том, что рост налогового потенциала по сравнению с предыдущим периодом происходил с большими темпами, нежели поступления по налоговым платежам. В таком случае следует говорить о некотором ослаблении налоговых усилий со стороны местных властей, которые не в полной степени используют имеющиеся в их распоряжении возможности по формированию собственных доходов. Подобная ситуация могла возникнуть в результате предоставления местными властями льгот по уплате отдельных налогов, снижения ставок местных налогов, недостаточно жестких действий со стороны администраций таких районов по снижению недоимки и задолженности в местный бюджет. Вполне обоснованным, на наш взгляд, будет выглядеть решение об отказе бюджетам таких районов в дополнительной финансовой поддержке. Если же значение индекса равно и превышает единицу, районная администрация повысила степень мобилизации налоговых контингентов в местный бюджет. Такие районы вправе получить дополнительную финансовую поддержку из областного бюджета. При этом, как уже говорилось, распределение средств между этими районами следует осуществлять таким образом, чтобы объемы финансовой помощи были пропорциональны значениям индексов изменения налоговых усилий:

,

где

– объем финансовой помощи, преданной 1-му муниципальному бюджету из «фонда стимулирования»,

– общий объем «фонда стимулирования»,

– индекс изменения налоговых усилий 1-го муниципалитета,

n – количество муниципалитетов, получивших право на финансовую помощь из «фонда стимулирования».

Общий объем средств, выделяемых с целью стимулирования повышения эффективности использования налогооблагаемой базы, не должен быть очень велик. В противном случае может сложиться ситуация, при которой в итоге в районах, где органы местного самоуправления не прилагают должных усилий по формированию собственных доходов, население к тому же будет обделено и финансовой помощью областных органов власти. Поэтому большая часть средств фонда финансовой поддержки должна все-таки направляться на выравнивание обеспеченности жителей муниципалитетов бюджетными доходами. В наших расчетах общий объем фонда принят на уровне 2002 года. В данном варианте предлагается его разделение в следующей пропорции: 80% – выравнивающие дотации, 20% – «фонд стимулирования». При этом первая часть фонда распределяется согласно методике, принятой в предыдущем пункте: определяется уровень, до которого объем фонда финансовой поддержки позволяют «подтянуть» наименее обеспеченные районы. Вторую, «стимулирующую» часть фонда предлагается распределять одним из двух способов:

– средства распределяются между всеми районами пропорционально приведенной численности населения с корректировкой на индекс изменения налоговых усилий;

– средства распределяются только между районами, индекс изменения налоговых усилий которых равен или больше 1, пропорционально значению индекса.

Разделение средств фонда по первому варианту практически не вносит изменений в распределение районов по бюджетной обеспеченности населения: доля стимулирующей составляющей во всех местных бюджетах практически одинакова.

Несмотря на то, что второй вариант распределения средств вносит некоторую разобщенность в распределение районов по уровню общих доходов в расчете на одного условного потребителя, на наш взгляд, он в большей степени отвечает задаче стимулирования местных органов управления к повышению эффективности использования собственной доходной базы. В качестве рекомендуемого способа распределения средств фонда финансовой поддержки муниципалитетов нами предлагается вариант, при котором общий объем фонда делится на две части: выравнивающую и стимулирующую. Большая часть средств направляется на выравнивание бюджетной обеспеченности населения районов (в проведенных расчетах ее объемы приняты на уровне 80% от общей суммы ФФПМО), а вторая часть распределяется между районами, не снизившими налоговых усилий на протяжении двух предыдущих лет.

Финансовая помощь, распределенная между муниципалитетами в соответствии с изменениями их налоговых усилий, выступает в качестве поощрения тем из них, органы управления которых лучшим образом распоряжаются собственной налогооблагаемой базой. Возможность получения доходов из дополнительного источника должна стать для них стимулом либо к увеличению собственных усилий по формированию доходной части местного бюджета за счет налоговых ресурсов территории, либо, как минимум, к поддержанию этих усилий на стабильном уровне.

Таким образом, следует отметить, что в современных условиях региональные органы управления могут сформировать достаточно эффективный механизм межбюджетных отношений, который позволяет наряду с решением проблем дифференциации районов по обеспеченности населения бюджетными доходами осуществлять определенное стимулирующее воздействие путем распределения части финансовых ресурсов областного бюджета в соответствии с изменениями в эффективности использования муниципалитетами их собственных доходных источников.