В Агинском Бурятском автономном округе местное самоуправление на первом этапе реформы в 1996-1998 годах было основано на уровне поселений и районов. Были приняты Уставы каждого субъекта местного самоуправления и осуществлены первые попытки формирования финансовой основы местного самоуправления при старой системе бюджетов. Но поскольку полномочия распределить полностью было невозможно, денег у сельских муниципалитетов практически не было, так же как, и имущества. Поэтому в целях повышения самостоятельности и действенности низового звена районное звено самоуправления было ликвидировано на втором этапе – в 1998-1999 годах. Районы влились в систему государственного управления.
В 1999–2000 годах муниципалитеты начали разрабатывать и принимать самостоятельные бюджеты по новым принципам в отношении местного самоуправления. Районные бюджеты были ликвидированы, а в окружном бюджете сформирован фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Все учреждения поделены на две группы: финансируемые из окружного бюджета – т. е. окружные государственные, и муниципального подчинения, финансируемые из местных бюджетов органов местного самоуправления. Каждый субъект местного самоуправления как бы сам формировал свой бюджет с учетом доли финансовых ресурсов, получаемых им из окружного ФФПМО и налогов, собираемых на своей территории.
В 2001-2002 годах началась длительная и тяжелая процедура разработки и принятия окружного закона «О временных нормативах минимальных местных бюджетов». Почему так поздно? Ждали обещанного Федерального закона. Не дождались. И разработали свой, назвав временным, впредь до принятия Федерального закона.
И только с принятием этого закона и переходом на нормативные межбюджетные отношения началась реальная самостоятельность местных бюджетов.
Начнем с разбора старой системы расчета бюджетов МСУ – расчета по расходам. Суть: считаются расходы по каждому бюджетному учреждению, считаются доходы по каждой позиции и разница между ними выделяется в виде трансферта с окружного бюджета. Все ясно и просто, но по сути неверно, потому что бюджетный процесс разделен между двумя равными самостоятельными уровнями, принимать решение должен кто-то один, и ясно, кто этот один. Это с точки зрения законодательства неверно.
Теперь посмотрим с точки зрения экономической, финансовой науки. Здесь вовсе одни минусы. Простой пример. Доходы муниципалитета равны, допустим, 200 тыс. руб., расходы – 1 млн. Каков размер трансферта? 800 тыс. рублей. Теперь другая задача. Доходы – 300 тыс. руб., расходы – 1 млн. Трансферт равен 700 тыс. руб. Как должен действовать умный руководитель МСУ? Он должен раздувать штаты, затевать всякие нужные и полунужные мероприятия, поднимать шум, проводить кампании и в то же время скрывать (не раскрывать в полной мере) данные о полном изыскании доходов в виде налогов.
Как должен действовать не самый умный глава местной администрации? Он должен пытаться экономить, сокращать расходы, изыскивать дополнительные доходы, он может даже догадаться вменить в обязанность своему специалисту обмерить все участки для увеличения земельного налога, завести учет всего имущества на территории МО с тем, чтобы уменьшить размер будущего трансферта извне для своего МО.
То есть мы имели чисто затратный механизм межбюджетных отношений, полностью не соответствующий идее местного самоуправления современного типа.
Мы имели чисто затратный механизм советской системы соподчинения каждого нижестоящего уровня вышестоящему. Мы имели чисто затратный механизм, ставящий во главу угла не эффективность, а управляемость. Именно поэтому мы так долго не могли убедить окружную администрацию и большинство депутатского корпуса перейти к нормативной системе.
Мы долго и упорно доказывали, что всем будет выгодно перейти на нормативные межбюджетные отношения. Проводили совещания с представителями МСУ, обсуждали на учебах.
И убедили, и полтора года работаем по-новому. Кратко охарактеризуем суть новых межбюджетных отношений. На основе нормативов – критериев распределения трансферта (!) и только!, умноженных на объективные показатели по каждому муниципальному образованию (а не субъективные планы и прожекты), и норматива доходов по каждому муниципальному образованию определяется только одна цифра – трансферт (дотация), которая утверждается законом округа о бюджете на очередной финансовый год. Критерии – численность населения, количество учащихся и т.д. с корректирующими коэффициентами (удаленность, или размер населенного пункта).
Никто ни в районе, ни в округе не считает бюджет МСУ за них, как было всегда. Трансферт первичен по отношению к местному бюджету, он определяется независимо от того, скрыли ли муниципалитеты свои доходы, раздули ли они свои плановые расходы. Имея объективную цифру трансферта, муниципалитеты начинают (уже без оглядки на то, что вам его снизят) составлять свой бюджет максимально реально. И в силу того, что люди по природе своей реалисты и хозяйственники, они автоматически начинают думать, о том, как можно поэкономнее строить или содержать такой-то объект и где найти еще средства кроме трансферта для своего МО. То есть муниципалитеты сами начинают автоматически сокращать свои не самые главные расходы и изыскивать дополнительные доходы.
Что и нужно было и нам, и вам.
В этом и есть суть МСУ во всем мире.
Не все сразу получилось полностью и окончательно. Закон и механизм нужно еще шлифовать, вводить дополнительные коэффициенты. Не все полномочия вместе с деньгами можно сразу отдать на места. Не все сразу поняли и дружно шагнули вперед, не все стали сокращать свои расходы, не все сразу начали налоговую работу у себя с первого года. Но главное – выбрать правильное направление, и в этом случае каждый шаг будет приближать нас к успеху, а не отдалять от него.