Хотя система федерального казначейства – достаточно молодая
финансовая структура, тем не менее темпы ее развития весьма высоки, а эффективность
выполняемых операций растет с каждым годом. Одновременно с этим расширяется
перечень функций органов федерального казначейства по учету государственных
финансов.
Вместе с тем необходимо отметить, что возможности казначейской системы исполнения бюджетов используются не в полной мере. В настоящее время органы федерального казначейства должны рассматриваться, прежде всего, в качестве ведущего института, на базе которого могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками государства. Так, в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в России к 2005 году должен быть в основном завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Таким образом, три уровня бюджетной системы РФ будут охвачены казначейским контролем.
В этих условиях необходимо, чтобы наряду с
выполнением учетно-платежных функций казначейство взяло на себя обязанность
государственного финансового управления.
С целью обеспечения комплексного подхода к учету государственных финансов они
должны быть полностью сосредоточены в одном месте – системе органов
федерального казначейства, включая не только бюджетные средства, но и
внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений,
таможенные платежи и средства целевых государственных бюджетных фондов.
Приоритетное положение института федерального казначейства в
системе финансовых органов страны требует создания прочной нормативно-правовой
основы для его эффективного функционирования. Это подразумевает принятие Федерального
закона о казначействе и его согласование с существующим законодательством, в
частности, с Бюджетным кодексом.
При подготовке проекта этого закона необходимо обеспечить
полную законодательную поддержку будущей роли казначейства, а также всего набора
его функций. Казначейство, таким образом, станет основным распорядителем
государственных финансовых средств, что предусматривает осуществление всех
государственных операций независимо от того, в какой валюте они осуществляются,
– национальной или иностранной. Минфин в лице казначейства станет единственным
заемщиком средств от имени государства и единственной инстанцией, утверждающей
государственные гарантии по отношению к третьим сторонам. Его полномочия по
привлечению кредитов должны ограничиваться общим лимитом по заимствованиям и
лимитом по гарантиям, которые устанавливаются законом о годовом бюджете.
Казначейство также будет обязано вести весь учет в этой области.
Государственный учет будет носить более комплексный характер при включении
операций бюджетных единиц, находящихся в подчинении бюджетных министерств.
Тогда казначейство, а не банковская система, как сейчас, будет отвечать за
ведение счетов этих организаций. Оно также должно будет отвечать за контроль финансового
состояния всех государственных учреждений.
Основными функциями казначейства должны быть следующие
(табл. 1).
1. Анализ и функциональное планирование
–
Мониторинг и анализ государственных операций.
Осуществление анализа и подготовка отчетов о государственных операциях на
основе учетной информации, полученной от казначейской системы.
–
Планирование финансовой деятельности. Подготовка
прогнозов о притоке наличности в казну и ее оттоке, а также определение
ежемесячных общих лимитов затрат на основе консультаций с другими
подразделениями, как входящими, так и не входящими в состав казначейства,
осуществление в сотрудничестве с Центральным банком РФ регулирования денежных
операций и проверка денежных запасов.
–
Оценка хода выполнения бюджета. Мониторинг и
оценка хода реализации бюджетного процесса; анализ текущей и прошлой информации
о бюджете.
Таблица 1
|
Действующие |
Находящиеся |
Перспективные |
|
Опосредование осуществления операций с бюджетными средствами в безналичной форме |
Кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов |
Макроэкономический анализ и прогнозирование бюджетной политики, политика
в области приватизации |
|
Ведение детального учета средств федерального бюджета и подготовка
отчетности о его исполнении |
Финансирование бюджетополучателей
Министерства обороны |
Анализ и функциональное планирование финансовой деятельности |
|
Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета |
Учет внебюджетных средств государственных учреждений, полученных от предпринимательской
и иной приносящей доход деятельности |
Управление бюджетом (подготовка, регламентация процесса исполнения и
контроль) |
Продолжение таблицы 1
|
Действующие |
Находящиеся |
Перспективные |
|
Контроль за соблюдением органами исполнительной власти субъектов РФ бюджетной
дисциплины |
Финансирование на основе внедрения Концепции Единого счета казначейства |
Консолидация и учет всех государственных ресурсов и контроль за их
эффективным использованием |
|
Учет доходов по видам налогов, ежедневное распределение и зачисление
по уровням бюджетов |
Учет таможенных платежей, в том числе в иностранной валюте |
Управление всеми государственными активами и ведение их регистра |
|
Учет отдельных видов федеральных, региональных и местных налогов,
неналоговых доходов |
|
Введение Главной книги казначейства, ведение казенного баланса по
имуществу (достоянию) казны и его мониторинг |
|
Прогнозирование поступления доходов в федеральный бюджет |
|
Управление внутренними долговыми обязательствами и кредитами и составление
отчета об их использовании |
|
Перечисление федеральных доходов на территории на финансирование расходов
и трансферта субъекту Федерации |
|
Управление внешними долговыми обязательствами, по-мощью, оказываемой другими странами, и составление
отчета об их использовании |
|
Учет доходов и перевод на счета государственных внебюджетных фондов средств
Единого социального налога |
|
Прогнозирование |
|
Доведение бюджетных ассигнований бюджетополучателям на основе: уточнения
смет рас-ходов; лимитов бюджетных обязательств; Регистрация принятых бюджетных
обязательств |
|
Управление денежными средствами. Исполнение банковских функций |
|
Финансирование федеральных социальных программ |
|
Регулирование межбюджетных
отношений |
|
Оформление бюджетных ссуд |
|
Учет всех налогов и платежей в иностранной валюте |
|
Представление интересов казны в судебных органах |
|
Контроль всех расходов бюджетных учреждений |
|
Обеспечение безопасности информации |
|
Интеграция информационной
системы |
2. Управление бюджетом
–
Подготовка бюджета и его выполнение.
–
Контроль за работой внебюджетных фондов,
регулирование финансовых потоков между этими фондами и бюджетом.
Основной причиной возникновения внебюджетных фондов как
формы образования и использования средств представляется желание обеспечить более
низкий уровень рисков по сравнению с бюджетом. Поэтому, учитывая их особую
социальную значимость, в наиболее оптимальном варианте внебюджетные фонды
целесообразно перевести на казначейскую систему. Это позволило бы Минфину
тщательно контролировать исполнение их бюджетов. Кроме того, появляется
возможность использовать избыточные денежные ресурсы этих органов, помещаемые
на Едином казначейском счете. Ни одна из этих особенностей системы не ущемляет
автономии этих органов при исполнении их собственных бюджетов. Эти органы также
будут в выигрыше, так как они смогут воспользоваться механизмами бухгалтерского
учета и отчетности, имеющимися в рамках информационной системы казначейства.
Разумеется, качество услуг по перечислению платежей, которые будет
предоставлять казначейство, должно быть по крайней мере не хуже качества
аналогичных услуг, предоставляемых банками. Кроме того, можно было бы
предусмотреть начисление сопоставимых процентных ставок на текущие остатки,
депонированные в казначействе.
–
Контроль за операциями, осуществляемыми на
нижестоящем уровне, т. е. над деятельностью
региональных и местных органов власти.
3. Регулирование долговых отношений и активов
–
Внутренний долг. Учет внутреннего долга и хода
его погашения, включая операции Центрального банка, а также регулирование
внутреннего долга. Мониторинг потенциальных внутренних обязательств.
–
Внешний долг и иностранная помощь. Учет внешних
долгов государства и выданных им долговых гарантий; регулирование обслуживания
долга; мониторинг потоков иностранной помощи.
–
Регулирование активов. Учет активов, управление
финансовыми аспектами приватизации.
В настоящее время
ответственность за управление государственным долгом определена нечетко и
возлагается на ряд учреждений. Ответственность за все вопросы, связанные с государственным
долгом и финансовыми активами, рекомендуется возложить на конкретное
подразделение Минфина – казначейство. Оно должно отвечать за финансирование
органов государственного управления со стороны банковской системы и из внешних
источников. Казначейство также должно заниматься эмиссией государственных
ценных бумаг и управлением финансовых активов, находящихся по контролем Минфина,
и отвечать за регистрацию всех государственных гарантий по обязательствам перед
третьими сторонами, причем оно должно не только рассматривать вопрос о
предоставлении таких гарантий, но и иметь полномочия для их утверждения.
На казначейство
должна быть возложена общая ответственность за поиск новых источников
финансирования государственных органов и, в частности, за развитие рынка
государственных ценных бумаг. Для восстановления доверия к государственным
ценным бумагам необходимо немедленно погасить существующую задолженность по
предыдущим выпускам. Следует также принять нормативно-правовые положения,
регламентирующие эмиссию краткосрочных ценных бумаг.
4. Исполнение банковских функций
Предлагаемая схема
казначейства сможет взять у банковской системы основные функции исполнения
бюджета, бюджетного бухгалтерского учета и отчетности и улучшить таким образом
обмен информацией. Это, в свою очередь, позволит Минфину лучше управлять
бюджетной сферой и вследствие этого обеспечить более эффективную организацию
исполнения и финансирования бюджета, в частности, информацией и механизмами
контроля, которые позволят в налогово-бюджетной политике более оперативно и
эффективно реагировать на непредвиденное развитие макроэкономической ситуации.
В связи с
перманентным несовершенством взаимодействия казначейских органов и кредитных
учреждений напрашивается вывод о настоятельной необходимости создания бюджетного казначейского банка,
что позволяет решить проблему аккумуляции всех бюджетных средств на Едином
счете органов федерального казначейства.
Несомненно, создание
казначейского банка – процесс достаточно сложный и дорогостоящий, однако
учитывая, что казначейство уже сейчас совершает отдельные банковские операции,
создание полноценной банковской структуры в его системе – лишь вопрос времени.
5. Регулирование межбюджетных отношений
Решение вопросов,
связанных с регулированием бюджетных потоков, зависит прежде всего от условий
формирования доходных и расходных статей бюджетов, в числе которых –
соотношение закрепленных и регулирующих налогов, масштабы дотирования и
субсидирования бюджетов, принципы определения и утверждения нормативов
отчислений от регулирующих налогов, порядок расчета минимального бюджета,
подходы к формированию федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Оптимальным является решение вопроса, в соответствии с которым гарантией
эффективного межбюджетного регулирования станет кассовое обслуживание бюджетов
через органы казначейства.
6. Учет государственных финансовых
ресурсов
Для максимально
полного учета государственных финансов необходимо перейти к новой стратегии
построения бюджета, подразумевающей изменение подхода к определению
ответственности государства (федерального бюджета) за объявленные и принятые от
имени государства обязательства.
7. Бухгалтерский учет
Бухгалтерский учет
должен вестись в централизованной Главной книге федерального казначейства,
содержащей основные государственные счета. Эта книга должна быть
автоматизирована. Это позволит получать достоверную и своевременную информацию
о состоянии государственного сектора, так необходимую при разработке
адекватного налогового и бюджетного законодательства.
В связи с
намечаемыми Программой развития бюджетного федерализма в России на период до
2005 года мерами по децентрализации бюджетной системы России большая роль
должна быть отведена региональным
казначейским управлениям (УФК), на которые должно быть возложено, во взаимодействии
с другими ведомствами, осуществление контроля над всеми платежами и поступлениями
во все виды бюджетов. Эволюцию
региональных казначейских управлений
можно представить как четыре отчетливо прослеживающихся этапа: региональные
центры обработки данных; центры автоматизированного учета; региональные
казначейские управления; отраслевые казначейские управления.
Таким образом,
развитие казначейской системы исполнения бюджетов будет сопровождаться двумя
тесно переплетающимися процессами: увеличением количества выполняемых функций
(см. табл. 1) с одновременным возрастанием требований к качеству их
предоставления и усилением роли региональных казначейских управлений (УФК) с
параллельным сокращением их местных отделений (ОФК).