Регионализация бюджетной сферы в русле политики удвоения ВВП

В. А. Гуртов

Центр бюджетного мониторинга,
Петрозаводский государственный университет
vgurt@psu.karelia.ru

В бюджетном послании Федеральному собранию на 2004 год Президент России в качестве одной из главных задач в области экономики на ближайшие 10 лет определил задачу увеличения вдвое валового внутреннего продукта в России. В таблице 1 приведены основные макроэкономические показатели развития экономики Российской Федерации за предыдущие четыре года и прогноз на 2004 год. Из таблицы видно, что величина валового внутреннего продукта, рассчитанная на душу населения, в РФ составляет в 2003 году 2650 долларов США и двукратное увеличение даст величину ВВП около 6000 долларов США к 2013 году.

Таблица 1

Динамика бюджетной системы Российской Федерации

Показатели

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

2004 г.

ВВП

(млрд. руб.)

7 302,2

(отчет

Пр-ва РФ)

9 040,8

(отчет

Пр-ва РФ)

10 863

(отчет

Пр-ва РФ)

11 590

(оценка,

рост 6,7%)

12 520

(прогноз,

рост 8%)

Население

(млн. человек)

145,56

144,82

143,95

142,78

141,96

Средний курс доллар/рубль

28,13

29,21

31,35

30,61

30,0

ВВП

доллар/человек

1 783

2 137

2 407

2 652

2 940

Расходы ФБ

(млрд. руб.)

1 051,4

(отчет

Пр-ва РФ)

1 355,7

(ФЗ
«Об исп. ФБ
за 2001 г.»)

1 974,4

(ФЗ «Об исп. ФБ за 2002 г.»)

2 345,6414

(ФЗ «О ФБ

на 2003 г.»)

2 659,447

(ФЗ «О ФБ

на 2004 г.»)

 

Продолжение таблицы 1

Показатели

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

2004 г.

Расходы ФБ на образование (млрд. руб.)

Статья 1400

38,127

54,498

81,718

97, 672

117,791

 

В 28 развитых странах, входящих в организацию экономической кооперации и развития OECD, величина ВВП находится в диапазоне от 5 тысяч до 38 тысяч долларов США, причем в странах EC минимальное значение составляет 25 тысяч долларов на жителя в Италии и Финляндии. Таким образом, даже при удвоении ВВП возможности бюджетной системы Российской Федерации по увеличению финансирования социальной сферы сильно ограничены.

Анализ структуры расходной части бюджетной системы Российской Федерации показывает, что бюджетные расходы в области образования в удельном плане являются достаточно высокими и составляют 4,43% от всех расходов федерального бюджета. Эта цифра близка к аналогичным расходам в странах ЕС. К сожалению, в абсолютном выражении расходы на образование высокими назвать нельзя. В таблице 2 приведена структура расходов бюджетной системы Российской Федерации по разделу «Образование» за 2003 год.

Таблица 2

Структура бюджетных расходов по статье “Образование”
по Российской Федерации за 2003 г., тыс. рублей

Уровни

Средства федерального бюджета

Консолидированный бюджет

Все уровни бюджетов

всего

средства бюджетов субъекта Федерации

средства бюджетов городов и районов

Высшее
профессиональное

54 809 145

4 007 281

3441351

565 930

58 816 425

Среднее
профессиональное

12 484 641

11 001 593

9 772 662

1 228 931

23 486 234

Начальное
профессиональное

21 096 908

9 461 532

7 991 588

1 469 944

30 558 440

Общее

1 965 134

240 915 423

50 851 745

190 063 677

242 880 557

Дошкольное

1 139 085

69 129 550

12 251 764

56 877 786

70 268 635

Переподготовка
и повышение
квалификации

1 370 721

2 129 396

1 932 301

197095

3 500 117

Прочие расходы
(с инвестициями)

4 806 366

38 633 169

18 185 618

20 447 551

43 439 535

Все уровни

образования

97 672 000

375 277 944

10 4427 030

270 850 914

472 949 944

Если пересчитать расходы всех уровней бюджетов в России (федерального, регионального и местного) в расчете на одного бюджетного студента, то в 2002 году в области высшего профессионального образования (ВПО) эти расходы составляли 645 дол./студ. (47 837 651 тыс. рублей – расходы бюджетов всех уровней, 2 920 100 – бюджетных студентов). В области среднего профессионального образования (СПО) расходы составляли 472 доллара на студента (20 000 877 тыс. рублей – расходы бюджетов всех уровней, 1 623 675 – бюджетных студентов) и области начального профессионального образования (НПО) 686 долларов на студента (27 294 080 тыс. рублей – расходы бюджетов всех уровней, 1 675 900 – бюджетных студентов). В 2003 году ситуация фактически не изменилась. В то же время в среднем по развитым экономическим странам эти расходы в 2000 году составляли 11 тыс. долларов на студента в области ВПО, в области НПО – около 5,5 тыс. долларов. Видно, что различие в финансировании одного студента примерно двадцатикратное в области ВПО и примерно десятикратное в области НПО. На рисунке 1 показаны в качестве примера сравнительные расходы на высшее профессиональное образование в странах OECD в зависимости от величины валового внутреннего продукта.

Подпись: Расходы на одного студента, доллары США

ВВП на одного жителя, доллары США

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Рис. 1  Расходы системы образования стран OECD на одного студента
в области высшего образования в 2000 году в зависимости от ВВП
на одного жителя

 

В этом смысле можно сказать, что бюджетная система РФ является не достаточно эффективной, поскольку низкий удельный уровень финансового обеспечения в системе образования не может обеспечить устойчивого высокого качества подготовки специалистов, причем такого качества, которое бы было на уровне мировых стандартах. Отсюда вытекает важный вывод, заключающийся в том, что, может быть, необходимо изменять парадигму, связанную с финансированием российской системы образования, и переходить от “валового” финансирования образовательных учреждений к финансированию конечного результата. В последнее время на различного уровня совещаниях этот тезис звучит все чаще.

Важным моментом для системы образования в 2003 году являлось принятие Федерального закона №95-ФЗ от 4 июля 2003 года, который касался изменений в распределении бюджетных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Статья 26.3 этого закона закрепила положение, касающееся того, что « … к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, которые осуществляются субъектами Федерации самостоятельно, за счет средств бюджета субъекта Федерации, относятся функции предоставление начального и среднего профессионального образования» (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ).

Этот документ является для системы образования исключительно важным, поскольку в структуре федерального бюджета в 2004 году расходы на систему НПО составляют около 25 млрд. рублей, на систему СПО – около 15 млрд. рублей из 118 млрд. рублей, запланированных федеральным бюджетом по статье «образование». В том случае, если в 2004 году все это финансирование будет передаваться из федерального бюджета в региональный, то эта сумма составляет около 40 млрд. рублей. Даже если только половина системы НПО и СПО перейдет с федерального бюджета на региональный, то сумма расходов для региональных бюджетов все равно значительная. С учетом того, что федеральный бюджет 2004 года уже принят, передача финансирования на региональный уровень может осуществляется за счет изменений величины фонда финансовой поддержки регионам ФФПР. Сама процедура такой передачи является достаточно сложной, и субъекты РФ неоднозначно относятся к этому процессу.

Рассмотрим на примере начального профессионального образования, какова величина расходы в этом случае и какова их структура в разрезе субъектов Федерации.

Исторически сложилось так, что система НПО в российских регионах финансировалось ранее в основном из федерального бюджета. Было только 17 субъектов Федерации из 89, включая Москву и Санкт-Петербург, в котором были достаточно ощутимые расходы регионального бюджета на НПО. На рисунке 2 ниже показано распределение по субъектам Российской Федерации расходов бюджетов всех уровней в расчете на одного учащегося.

Рис. 2. Суммарные среднедушевые расходы за счет средств федерального
и консолидированного бюджета СФ по статье «1403 – начальное профессиональное образование» раздела «Образование» на территории субъекта
Федерации, тыс. рублей (в расчете на одного учащегося)

 

С учетом расходов федерального бюджета по территориям средние расходы на одного бюджетного студента НПО в 2002 году составили 16,2 тыс. рублей, причем дисперсия этих расходов тоже была значительная. В Ханты-Мансийском автономном округе эти расходы составляли порядка 160 тыс. рублей на студента, в то время как в Нижегородской области около 6 тыс. рублей. При такой широкой дисперсии среднедушевых расходов в расчете на одного учащегося НПО необходимо продумать при передаче финансирования с федерального на региональный уровень о единых социальных стандартах и финансовых нормативов, по которым такое финансирование бы передавалось. Кроме этого, необходимо также решить вопрос о механизме передачи этих средств из федерального в региональный бюджет не через фонд финансовой помощи регионам, а через систему межбюджетных отношений.