В условиях формирования новой системы управления рыночной экономикой особое значение имеет создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровнях при упорядочении отношений с федеральным бюджетом. В настоящее время решается задача по формированию качественно новой системы межбюджетных отношений, основанной на сбалансированном разграничении доходных и расходных бюджетных полномочий между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Объем доходных полномочий бюджетов субъектов Федерации должен полностью соответствовать объему полномочий по расходам, закрепленным за данным уровнем власти.
В Бюджетном кодексе РФ первым принципом является единство бюджетной системы, то есть должен быть единый порядок расчета прогнозируемых показателей по всей стране, обеспечен единый механизм определения доходных возможностей, как для субъектов Федерации, так и для муниципальных образований, необходим единый подход к определению этого порядка. С этой целью Департаментом межбюджетных отношений Министерства финансов РФ были разработаны “Временные методические рекомендации субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений”, где предложена оценка доходных возможностей муниципальных образований с помощью показателя налогового потенциала, который отражает обеспеченность территорий налоговой базой. Однако во многих субъектах Федерации разрабатываются и используются свои методики. Примером тому является анализ методик распределения финансовой помощи в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований во Владимирской, Ивановской и Костромской областях.
Методика распределения дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из областного Фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Ивановской области ежегодно утверждается законом “Об областном бюджете Ивановской области” на соответствующий год. Впервые она была разработана и утверждена в 2002 году и до 2004 года претерпевала некоторые изменения, но механизм распределения определился в 2000 году. Общий объем финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ивановской области (ФФП) формируется за счет двух источников. Первый – процент от суммы налоговых доходов областного бюджета (на 2002 г. определялся в размере 33,4%, 2003 г. – 28,3,% а в 2004 г. – 19,05%), второй – дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Впервые ФФП муниципальных образований Ивановской области в 2004 году состоит из двух частей: выравнивающей (99%) и стимулирующей (1%), в то время как в предыдущие годы состоял только из выравнивающей части.
Распределение выравнивающей части проводится по двум частям. Первая часть (в 2003 г. – 30%,а в 2004 г. – 80%) распределяется между муниципальными образованиями, для которых приведенные к сопоставимому виду среднедушевые доходы не превышают среднего по области показателя, пропорционально отклонению приведенных доходов от среднего уровня. Вторая часть (соответственно 70 и 20%) распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду среднедушевые доходы наименее обеспеченных муниципальных образований (после распределения первой части дотации) до одного и того же уровня, максимально возможного при заданном общем объеме финансовой помощи из ФФП в виде дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Механизм распределения аналогичен методике распределения ФФПР.
Стимулирующая часть ФФП предусматривается в целях повышения заинтересованности муниципальных образований в развитии своей налоговой базы и обеспечении роста налоговых ресурсов. Распределение стимулирующей части по муниципальным образованиям производится на основе определения прироста поступлений в бюджеты муниципальных образований доходов от четырех наиболее стабильных налогов (налога на доходы физических лиц, налога с продаж, единого налога на вмененный доход и налога на имущество предприятий за 2002 год в сравнении с 2001 годом). Определяется доля участия каждого муниципального образования в общей сумме прироста, на основе чего выводится коэффициент, в соответствии с которым производится распределение стимулирующей части
Во Владимирской области порядок расчета дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ОФФП) утвержден законом Владимирской области от 12 августа 2002 г. №79-03 «О регулировании межбюджетных отношений во Владимирской области» (с изменениями от 5 июня 2003 г.). В отличие от Ивановской области, во Владимирской области впервые методика распределения финансовой помощи муниципальным образованиям была прописана в законе “Об областном бюджете в 2001 году”. Но порядок формирования величины фонда в законе не указан. Дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из ОФФП распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности муниципальных образований, измеренной величиной среднедушевого налогового ресурса. Расчет дотации производится поэтапно. Первый этап заключается в выравнивании среднедушевого дохода на одного жителя в городах, округах и районах до аналогичного среднеобластного показателя, принятого для расчета. На втором этапе ОФФП распределяется таким образом, чтобы довести среднедушевые доходы на одного жителя наименее обеспеченных территорий, с учетом первой части дотации из ФФП, до одного и того же максимально возможного уровня при заданном объеме ОФФП.
В Костромской области в 2003-2004 гг. были разработаны основные принципы формирования межбюджетных отношений областного бюджета и муниципальных образований. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) в Костромской области, как и двух других, предназначен для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и стимулирования муниципальных образований, развивающих налогооблагаемую базу. Он формируется за счет направления не менее 50% поступающих в область из федерального бюджета дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Финансовая помощь из ФФПМО, направляемая на выравнивание бюджетной обеспеченности, определяется в абсолютной величине по единой формуле для всех муниципальных образований в соответствии с порядком формирования поддержки муниципальных образований. Для расчета бюджетной обеспеченности муниципального образования применяются нормативы, установленные законом Костромской области “О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Костромской области” с учетом объективных факторов и условий, для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг всем муниципальным образованиям области.
Таким образом, проведенный анализ подходов субъектов Федерации к формированию и распределению финансовой помощи между муниципальными образованиями позволяет сделать вывод об отсутствии единства в механизме распределения финансовой помощи и в толковании различных понятий, используемых в межбюджетных отношениях, что приводит к нарушению принципа единства.