В настоящее время остро стоит вопрос о разграничении расходных полномочий в бюджетной системе и источниках их финансирования. Преобладающая часть социальных выплат и льгот устанавливается на федеральном уровне, в то время как средства на реализацию более половины из них выделяются из региональных бюджетов. Характерно, что из тридцати “вопросов местного значения”, отнесенных статьей 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к предметам ведения органов местного самоуправления, 19 направлены на непосредственное исполнение социальных обязательств государства, а еще 6 это исполнение обеспечивают. В настоящее время через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% – на жилищно-коммунальное хозяйство, 58 и 50% соответственно на здравоохранение и социальную политику, т.е. в них сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу.
Вопросы регулирования межбюджетных отношений в социальной сфере, в условиях, когда основные социальные функции передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, приобретают особенно важное значение, так как передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной базой. Поэтому система социальной защиты в настоящее время не может нормально функционировать – налицо явный дефицит средств в местных бюджетах для ее реализации.
Самостоятельность бюджета характеризуется способностью субъекта власти самому мобилизовать финансовые ресурсы в бюджет, не прибегая к финансовой помощи. Показатель для ее оценки – соотношение собственных доходов бюджета и его расходов. Однако о какой самостоятельности региональных бюджетов можно говорить, если ни региональные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления не могут устанавливать себе большую часть даже собственных доходов, не говоря о регулирующих. Их доходы определяет вышестоящий орган власти, от которого и зависит наполняемость бюджета реальными доходными источниками.
Необходимо определить, какую часть расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации покрывают собственные доходы – текущие или капитальные; что финансируется за счет финансовой помощи? Покрывают ли собственные доходы все социальные расходы или только текущие расходы в них?
Существующая в настоящее время структура элементов социального блока, как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Федерации не сведена в единую финансовую “подсистему”, что приводит к уменьшению управляемости бюджетного регулирования социального развития.
По мнению многих специалистов, которое мы поддерживаем, следует разрабатывать в составе федерального и региональных бюджетов относительно обособленную их часть в виде “социального бюджета”, в который целесообразно включать следующие статьи расходов по функциональной классификации: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, искусство и кинематография, здравоохранение и физическая культура, социальная политика. Данная мера повысила бы ответственность за исполнение бюджетных заданий и способствовала совершенствованию модели перераспределительной политики с учетом региональных особенностей.
Необходимо обеспечить приоритетное финансирование социальных расходов, недопущение секвестрования соответствующих статей бюджетов, а также усовершенствовать структуру и порядок формирования бюджетных расходов на социальные нужды на основе использования системы ГМСС.
Проанализировав отчеты об исполнении бюджетов субъектов Федерации трех областей (Владимирской, Костромской и Ивановской) за 2000 и 2001 гг., можно сделать вывод, что собственные доходы консолидированных бюджетов Владимирской и Костромской областей покрывали лишь текущие расходы на социальные нужды, в то время как на капитальные расходы собственных средств не хватало. А в Ивановской области собственных доходов было недостаточно даже на покрытие текущих социальных расходов. Данный период выбран для анализа в связи с тем, что в отчетах расходы по функциональной бюджетной классификации распределялись на текущие и капитальные, в то время как в последующие годы такое деление отсутствует.
Соотношение социальных расходов и собственных доходов и безвозмездных перечислений представлено в таблице 1.
Таблица 1
Области |
Социальные расходы |
Собственные доходы |
Безвозмездные перечисления |
2000 г. |
|||
Владимирская |
3872470 |
3846954 |
1121378 |
Ивановская |
2695071 |
1831228 |
1642168 |
Костромская |
1947111 |
1919194 |
678935 |
|
2001 г. |
||
Владимирская |
5508578 |
5285921 |
2060272 |
Ивановская |
4005227 |
2671444 |
2683861 |
Костромская |
2564775 |
2482381 |
1169236 |
Как видно из таблицы 1, наибольшие темпы роста социальных расходов в 2000 и 2001 гг. наблюдаются в Ивановской области (149%), наименьшие – в Костромской (132%). Во всех анализируемых регионах темпы роста социальных расходов опережают темпы роста собственных доходов: во Владимирской области – 142 и 137% соответственно; в Ивановской области – 149 и 146%; в Костромской – 132 и 129%.
Безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов наибольшими темпами возрастали во Владимирской области, что составило 184%. В Ивановской и Костромской областях данный показатель равен 163 и 172% соответственно. При этом следует отметить, что наиболее дефицитным бюджетом является бюджет Ивановской области.
Эти данные свидетельствуют о неравном финансировании социальных расходов из федерального бюджета в Ивановской и Костромской областях по отношению к Владимирской. В таком контексте становится еще более актуальным внедрение системы государственных минимальных социальных стандартов при планировании социальных бюджетов и финансировании социальных расходов на местах.