Целью
межбюджетного регулирования является обеспечение бюджетов всех уровней
необходимыми средствами для исполнения возложенных на них полномочий. Основными
инструментами для этого в субъектах Российской Федерации служат:
1)
установление нормативов отчислений в местные бюджеты от
налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет;
2)
средства, предоставляемые местным бюджетам на
выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки;
3)
перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты
(«отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее высокообеспеченных
бюджетными доходами муниципальных образований);
4)
средства, предоставляемые местным бюджетам на
исполнение делегированных полномочий через фонд компенсаций.
Первые два инструмента позволяют органам власти субъекта Российской Федерации обеспечить местные бюджеты собственными (т.е. нецелевыми) доходами. Перед ними стоит задача выбора, в какой пропорции разделить основные средства межбюджетного регулирования между этими двумя каналами передачи средств в местные бюджеты.
Выбор пропорции между объемом средств, передаваемых в местные бюджеты в форме отчислений от налогов, и объемами средств, перераспределяемых через фонды финансовой поддержки, определяется компромиссом между эффективностью и равномерностью распределения финансовых ресурсов.
Остановимся более подробно на рассмотрении второго инструмента межбюджетного
регулирования.
В субъектах Российской Федерации накоплен значительный опыт формирования в составе региональных бюджетов и распределения между муниципальными образованиями фондов оказания помощи местным бюджетам. Как правило, данные методики закрепляются теми или иными нормативными правовыми актами, часто – региональными законами.
В последнее время все большую роль в доходах местных бюджетов начинает играть безвозмездная помощь от бюджетов других уровней. Так, в Республике Карелия ситуация выглядит следующим образом (табл. 1).
Таблица 1
|
Группа доходов |
2000 г. |
2001 г. |
2002 г. |
2003 г. |
|
Налоговые
доходы |
71,2 |
57,2 |
41,1 |
51,0 |
|
Неналоговые
доходы |
7,4 |
4,6 |
6,0 |
7,5 |
|
Доходы
от предпринимательской |
0,6 |
5 |
5,4 |
5,4 |
|
Безвозмездная
помощь |
20,8 |
33,2 |
47,5 |
36,1 |
Источник:
данные годовых отчетов Министерства финансов Республики Карелия
об исполнении консолидированного бюджета Республики Карелия.
В 2003 г. объем безвозмездных перечислений в местные бюджеты Республики
Карелия был несколько ниже по сравнению с предыдущим годом за счет увеличения
нормативов отчислений от регулирующих налогов в пользу муниципалитетов, что,
соответственно, нашло отражение в увеличении налоговых доходов муниципалитетов
в их общей структуре. Несмотря на это, удельный вес финансовой помощи в доходах
местных бюджетов остается по-прежнему высоким.
Именно это обстоятельство и диктует необходимость как рассмотрения
теоретических основ предоставления финансовой помощи местным бюджетам, так и
выработки практических рекомендаций по повышению ее эффективности.
В Республике Карелия внедрена единая для всех муниципальных образований формализованная методология распределения
выравнивающих трансфертов. Основная концепция методики распределения
выравнивающих трансфертов из республиканского бюджета в муниципалитеты
прописана в законе «О бюджетном процессе в Республике Карелия» (статья 22).
Последовательность внедрения методики соответствует предложенной во Временных
методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным
образованиям по регулированию межбюджетных отношений, одобренных Министерством
финансов Российской Федерации.
На основании оценки доходного
потенциала территорий и индексов бюджетных расходов производится исчисление
объема выравнивающих трансфертов. Для расчета финансовой помощи местным
бюджетам предусматривается формула:
Vтерр = (СДДресп * ИБРтерр– СДДтерр)*Nтерр,
где:
Vтерр – объем
трансфертов из республиканского бюджета в бюджет муниципального образования,
СДДресп – среднедушевые
доходы по республике (суммарный доходный ресурс всех территорий с учетом объема
Фонда поддержки местных бюджетов деленный на общую численность постоянного
населения республики),
СДДтерр – среднедушевые
доходы муниципального образования,
ИБРтерр – индекс
бюджетных расходов муниципального образования,
Nтерр– численность
населения муниципального образования.
Использование установленной формулы при распределении выравнивающих
трансфертов из республиканского бюджета обеспечивает доведение бюджетной
обеспеченности территорий до заданного с учетом имеющегося объема средств
уровня, т. е. фактически распределение трансфертов происходит по принципу
“гарантированного минимума”.
Метод доведения бюджетной обеспеченности наиболее
неблагополучных территорий имеет свои преимущества. В частности, этим достигается
выполнение критерия социальной справедливости, когда наиболее «бедные» территории
подтягиваются до некоторого фиксированного уровня. С другой стороны, такой
подход лишает местные власти всяких стимулов к совершенствованию качества
управления финансами и заинтересованности в увеличении объемов налоговой базы,
так как объем трансфертов фактически снижается в зависимости от их усилий. Так,
в случае роста налогооблагаемой базы вследствие создания региональными властями
благоприятной экономической обстановки объем трансфертов из республиканского
бюджета уменьшается на ту же величину, что с учетом существующей дефицитности
сводит усилия на нет. Таким образом, критерий экономической эффективности не
выполняется.
Альтернативным подходом является применение метода «пропорционального
выравнивания». В качестве основного критерия, используемого при определении
объема трансфертов выступает не само значение бюджетной обеспеченности, а
величина отклонения от целевого уровня.
В качестве примера пропорционального выравнивания можно
использовать методологический подход распределения первой части трансфертов из
Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР).
Возможным оказывается также применение обоих методов распределения
трансфертов – пропорционального выравнивания и гарантированного минимума. Одним
из примеров такого подхода является действующая процедура распределения
выравнивающих трансфертов ФФПР, где 80% объема средств распределяется
пропорционально, а затем с помощью оставшихся 20% наиболее неблагополучные
районы доводятся до гарантированного уровня.
К числу регионов, использующих наряду с выравниванием уровня
бюджетной обеспеченности муниципальных образований методы стимулирования
деятельности местных органов власти по мобилизации доходов в консолидированный
бюджет субъекта Российской Федерации, относятся Республика Бурятия, Республика
Мордовия, Чувашская Республика, Астраханская, Брянская, Волгоградская,
Вологодская, Калужская и ряд других областей. В качестве показателя,
отражающего вклад муниципальных образований в достижение поставленных целей и
пропорционально которому происходит деление стимулирующей части фонда финансовой
поддержки муниципальных образований, может служить либо объем дополнительно
собранных доходов с территорий конкретных муниципальных образований, либо
сравнительные темпы экономического роста.
Таким образом, возвращаясь к основным инструментам
межбюджетного регулирования, перечисленным вначале, для повышения
заинтересованности муниципалитетов в собственном развитии необходимо: во-первых,
долгосрочное и единое закрепление нормативов отчислений от регулирующих
налогов, во-вторых, наличие стимулирующей составляющей в законодательно закрепленной
формуле расчета финансовой помощи местным бюджетам, а также в создании таких
фондов, как фонд муниципального развития (инвестиционная поддержка развития
общественной инфраструктуры) и фонд реформирования (стимулирования)
муниципальных финансов (активизация процессов финансового оздоровления
муниципальных финансов, содействие реформированию бюджетной сферы,
стимулирование экономических реформ в муниципальных образованиях). Эти проблемы
становятся еще более актуальными в условиях введения в действие новой редакции
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации местного самоуправления в Российской Федерации».