Наличие трехуровневой бюджетной системы обусловило необходимость существования в Российской Федерации межбюджетных отношений. В то же время значительные масштабы страны и существенные различия между субъектами Российской Федерации привели к бюджетному регулированию доходов и расходов бюджетов.
Бюджетное регулирование сегодня – объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Бюджетное регулирование осуществляется посредством распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разного уровня.
К методам бюджетного регулирования относят: 1) нормативные отчисления от регулирующих доходов; 2) субсидии, субвенции, дотации; 3) бюджетные ссуды; 4) средства, поступающие по взаимным расчетам. Каждый из приведенных методов имеет свое назначение, преимущества и недостатки.
В настоящее время процесс бюджетного регулирования отягощен множеством проблем, чему способствуют постоянно меняющаяся законодательная база, а также недостатки методологии бюджетного регулирования.
Анализ нормативно-правовой документации и итогов исполнения бюджетов в 2002-2003 гг. в Алтайском крае показал, что на уровне субъекта Российской Федерации условно можно выделить следующие группы проблем бюджетного регулирования:
1) проблемы общеэкономического характера;
2) проблемы, вызванные недостатками бюджетного законодательства;
3) методологические проблемы;
4) проблемы администрирования;
5) проблемы, возникающие по вине бюджетополучателей и плательщиков доходов;
6) технологические проблемы.
К первой группе проблем отнесены проблемы, характерные для любого субъекта Российской Федерации. Это несбалансированность доходов и расходов территорий, односторонний характер бюджетного регулирования, отсутствие реальных возможностей маневрирования финансовыми ресурсами. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не могут решить их самостоятельно, решение этих проблем требует целого комплекса мероприятий в масштабах всей страны.
Во вторую группу выделены проблемы, существование которых обусловлено возможностью неоднозначной трактовки существующей на сегодня нормативно-правовой базы, ее излишней динамичностью, а также наличием в ней «белых пятен». Ярчайший пример – самостоятельное открытие организациями-бюджетополучателями внебюджетных счетов в коммерческих банках.
Вызывает сомнение целесообразность ежегодного изменения кодов бюджетной классификации, например, замена в 2003 г. кода НДС 1020102 на 1020101. Если анализировать структуру бюджетной классификации Российской Федерации полностью, то можно заметить, что принципы ее построения выдерживаются не везде, а вносимые изменения только добавляют путаницу. Единственный результат рост невыясненных платежей в течение года – задержка финансирования бюджетных организаций и в целом снижение оперативности процесса бюджетного регулирования на местах.
Отсутствие региональной программы по социально-экономическому развитию муниципальных образований – также проблема второй группы.
С ней перекликается проблема отсутствия единой и постоянной методики распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований, выделенная в третью группу.
Закон о бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае предусматривает ежегодную разработку указанной методики в рамках рассмотрения закона о краевом бюджете на очередной финансовый год. Однако, учитывая стабильность административно-территориальной структуры края, достаточную изученность его особенностей, ресурсов, необходимо разработать и утвердить постоянную методику распределения средств. Наличие подобной методики, в первую очередь, способствовало бы развитию стратегического планирования в муниципалитетах.
В четвертую группу выделены проблемы, возникающие в результате несогласованности действий финансовых и кредитных организаций в ходе исполнения бюджетов, а также в результате их неудовлетворительной работы. Это временный либо разовый характер документов, регламентирующий взаимодействие указанных организаций; отсутствие окончательного перечня администраторов доходов, поступающих в бюджеты; неудовлетворительная разъяснительная работа налоговых инспекций; отсутствие оперативности при определении реальной потребности в средствах федерального бюджета на выплату льгот и компенсаций органами социальной защиты населения. Итог – возникновение конфликтных ситуаций, «зависание» денежных средств в качестве невыясненных платежей и остатков средств на лицевых счетах бюджетополучателей, а также кредиторская задолженность по выплате льгот и компенсаций населению на конец финансового года.
В пятую группу отнесены проблемы, вызванные ненадлежащим исполнением своих обязанностей бюджетополучателями и плательщиками доходов. Так, из-за отсутствия оперативности в доведении сведений о лимитах бюджетных обязательств распорядителями бюджетных средств до нижестоящих получателей средств федерального бюджета на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств на конец финансового года образуются неиспользованные остатки; в результате неверного либо неполного оформления пакета документов задерживается освоение целевых бюджетных средств.
В шестую группу выделены проблемы информационно-технического обеспечения и связи. Неудовлетворительное программное обеспечение, наличие на территории субъекта Российской Федерации банков, не являющихся участниками внутрирегиональных электронных расчетов, отсутствие всеобъемлющей системы электронного обмена документами (кредитные организации – территориальные органы федерального казначейства – налоговые и финансовые органы – организации-получатели бюджетных средств) препятствуют формированию оперативной и достоверной информации в процессе бюджетного регулирования доходов и расходов бюджетов.
Приведенный перечень проблем не является окончательным. В то же время ликвидация даже части указанных проблем благоприятно отразится на бюджетном регулировании, осуществляемом в рамках региона.