По действующему законодательству (Закон РФ «О недрах», Налоговый кодекс Российской Федерации, 2 часть) при недропользовании осуществляются выплаты следующих видов ресурсных налогов и платежей: разовые платежи за пользование недрами; регулярные платежи за пользование недрами; плата за геологическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе); сбор за выдачу лицензий; налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ); акцизы на минеральное сырье; таможенные пошлины.
Сопоставляя существовавшую ранее систему платежей и схему распределения налогов и платежей между федеральным (ФБ) и территориальным бюджетом (ТБ) и ныне существующую, нетрудно заметить отчетливую тенденцию к централизации налогов, аккумуляции ресурсных платежей в федеральном центре. В таблице 1 представлены схемы распределения ресурсных платежей до 2002 г., после 2002 г. и планируемое распределение в 2004 г.
Таблица 1
|
Виды налогов и платежей |
Распределение до
2002 г. |
Современное
распределение |
Распределение в
2004 г. |
|||
|
ФБ |
ТБ |
ФБ |
ТБ |
ФБ |
ТБ |
|
|
1. Разовые платежи, плата |
40 |
60 |
40 |
60 |
40 |
60 |
|
2. Платежи за поиски и разведку |
– |
100 |
40 |
60 |
40 |
60 |
|
3. Платежи за добычу (НДПИ) |
|
|
|
|
|
|
|
углеводородного сырья |
40 |
60 |
80 |
20 |
85.6 |
14.4 |
|
в том числе природного газа |
40 |
60 |
80 |
20 |
100 |
– |
|
общераспространенных п.и. |
– |
100 |
|
100 |
– |
100 |
|
другие полезные ископаемые |
25 |
75 |
40 |
60 |
40 |
60 |
|
4. Отчисления на воспроизводство |
30 |
70 |
отменены |
|||
|
5. Акцизы |
100 |
– |
100 |
– |
100 |
– |
Очевидно, что в распоряжении регионов остаются наименее значимые виды налогов и платежей. Наиболее весомые и собираемые ресурсные платежи все в большей степени перераспределяются в пользу федерального центра. Достаточно взглянуть на структуру ресурсных платежей в Республике Коми и убедиться, что сохраняемые за территориями налоги и платежи, такие как налог на добычу общераспространенных и других полезных ископаемых и платежи за проведение геологоразведочных работ, весьма незначительны и составляют в общем объеме платежей 7,5%.
Учитывая тенденцию к дальнейшему «укреплению вертикали власти», можно предположить полное изъятие налога на добычу углеводородного сырья в пользу федерального бюджета. Это, с одной стороны, поставит нефтедобывающие регионы в сложные условия, так как большинство программ социально-экономического развития связано именно с данным видом налогов, с другой – послужит толчком для ресурсной диверсификации промышленности. В частности, оценка потенциальной стоимости минерального сырья в недрах Республики Коми показала низкий удельный вес стоимости углеводородного сырья на фоне таких полезных ископаемых, как торф, горючие сланцы, горно-химическое и строительное сырье.
Рассмотрим роль ресурсных налогов при формировании бюджетов
различных уровней. Анализ данных доли ресурсных налогов в общем объеме доходной
части бюджетов свидетельствует о значительной роли ресурсных налогов в бюджете
Российской Федерации – четвертая часть доходов формируется именно за счет
платежей, связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Очевидно,
в перспективе удельный вес ресурсных налогов в федеральном бюджете не только
сохранится, но и будет возрастать. Противоположная ситуация складывается с
долей ресурсных платежей в региональном и муниципальных бюджетах. Если в 2001
г. удельный вес платежей при недропользовании достигал почти 30%, то в 2004 г.
он планируется на уровне 8%. Еще более сложная ситуация складывается в
муниципалитетах. В районах, экономика которых тесно связана с
нефтегазодобывающей и горной промышленностью, степень зависимости бюджетов от
ресурсных налогов достигала 40% от общих доходов.
Муниципальные бюджеты
на сегодняшний день полностью исключены из распределения налога на добычу
углеводородов, бюджеты ресурсодобывающих районов в 2004 г. останутся
практически без платежей за недропользование и потребуют дополнительных
республиканских и федеральных субсидий. В распоряжении муниципалитетов остаются
только налоги на добычу общераспространенных полезных ископаемых и часть налога
на добычу других полезных ископаемых и платежей за проведение поисковых и
разведочных работ. Таким образом, муниципалитеты фактически отстраняются от
управления минерально-сырьевыми ресурсами, находящимися на их территории. Это лишает
муниципальные образования стимулов к поиску новых перспективных месторождений,
разработке инвестиционных проектов, связанных с освоением минерально-сырьевого
потенциала.
В сложившейся ситуации показателен пример других стран, ресурсы которых также находятся в государственной собственности, однако распределение доходов от их разработки строится с учетом интересов добывающих регионов. В частности, в соответствии с конституцией Бразилии ресурсы территориальных недр и континентального шельфа находятся в собственности Федерации. При ставке налога на добычу в 10% от стоимости добытых углеводородов налог делится между штатом, где производится добыча, и Федерацией в пропорции 81,5:18,5. При разработке углеводородов на шельфе распределение налога на добычу (royalty) осуществляется в пропорции 66:34 в пользу прибрежного региона[1]. Аналогичные примеры можно привести по Канаде, США и другим развитым странам.
На фоне широко развернувшейся дискуссии по вопросу расчета и изъятия природной ренты проблема распределения доходов от эксплуатации месторождений между Федерацией, регионами и муниципалитетами оказалась на втором плане. Между тем это не менее важный вопрос, от которого зависит успешное социально-экономическое региональное развитие, а следовательно, и развитие экономики страны в целом. С нашей точки зрения, наиболее справедливым было существующее ранее распределение royalty между бюджетами всех уровней (начиная с федерального) в пропорции 40:30:30. В настоящее же время происходит аккумулирование налога на добычу в Центре и его перераспределение через систему дотаций и субвенций в регионы и муниципалитеты, что никоим образом не способствует развитию экономической инициативы на местах.
[1] Курский А. Н. Законодательство о недрах: от закона до кодекса // Нефть России. – 2003. – № 2. – С. 74-78.