ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА (на примере Кабардино-Балкарской Республики)


К. М. Ахохов, З. К. Тлехас

Комитет Совета Республики Парламента по бюджету, налогам,
банкам и финансам, Парламент Кабардино-Балкарской Республики

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетный процесс представляет собой регламентируемую правовыми нормами деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. И от того, насколько эффективно, детально и оптимально данные отношения регламентируются нормами права, зависит судьба всего бюджетного устройства страны, регионов, муниципальных образований.

Как следует из вышеприведенного законодательного определения понятия "бюджетный процесс", эта деятельность указанных субъектов является достаточно комплексной, многогранной и сложной. Данные характеристики обусловливают тот факт, что правовое регулирование бюджетного процесса осуществляется нормативными правовыми актами различного уровня и соответственно разной юридической силы. Не вызывает сомнений, что правовое регулирование бюджетного процесса в современной России реализуется на трех уровнях, по своей сути соответствующих трем уровням бюджетной системы Российской Федерации: на федеральном, региональном (уровень субъектов Российской Федерации) и местном (уровень муниципальных образований).

Так, на федеральном уровне нужно выделить, во-первых, Конституцию Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, во-вторых, ряд федеральных законов (Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления", федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, о бюджетах государственных внебюджетных фондов и другие).

Основополагающим актом бюджетного законодательства, претендующим на практически всеохватывающее регулирование бюджетных отношений, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Но, по мнению некоторых юристов, концепция Бюджетного кодекса Российской Федерации вступает в некоторое противоречие с федеральной Конституцией. Возникает вопрос о правомерности регулирования федеральным законом бюджетных отношений, возникающих в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, организации в них бюджетного процесса. В соответствии со статьей 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Федерации и ее субъектов статья 72 Конституции относит установление общих принципов налогообложения и сборов. Следует также помнить и о принципе самостоятельности бюджетов, который закреплен в статье 31 Бюджетного кодекса. Учитывая это, а также на основании статей 12, 73, 76, 132 Конституции Российской Федерации органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений (в том числе и бюджетного процесса).

Вместе с тем в преамбуле Бюджетного кодекса определено, что этот нормативный правовой акт служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, порядок регулирования межбюджетных отношений. Финансовое же регулирование согласно статье 71 Конституции находится в исключительном ведении РФ.

На уровне субъектов Российской Федерации актами, регулирующими процессы разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения региональных бюджетов, являются конституции (уставы) соответствующих субъектов Федерации, их специальные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты. Так, в Кабардино-Балкарской Республике правовым актом высшей юридической силы (по отношению к иным республиканским актам) является Конституция республики, содержащая ряд норм, регулирующих бюджетный процесс в республике. Советом республики (законодательная палата) Парламента Кабардино-Балкарской Республики 19 декабря 2002 года принят Закон Кабардино-Балкарской Республики "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике". Этот законодательный акт является своеобразным бюджетным кодексом Кабардино-Балкарии, поскольку регулирует широкий спектр отношений, связанных с формированием и исполнением республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории республики. Также можно выделить Закон Кабардино-Балкарской Республики от 6 февраля 2001 года № 12-РЗ "О государственных (республиканских) внебюджетных фондах", который определяет правовые основы организации и деятельности республиканских финансовых ресурсов, формируемых вне республиканского бюджета исключительно на принципе добровольности. Республиканские законы о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год, законы о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и об отчетах об их исполнении также содержат нормы бюджетного процесса. Подзаконные акты Президента республики и органов исполнительной власти, принимаемые во исполнение законодательных актов, играют немаловажную роль.

В соответствии со статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению органов местного самоуправления относятся, в частности, составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов. В целях реализации указанных полномочий соответствующие органы местного самоуправления принимают в пределах своей компетенции специальные нормативные правовые акты.

Среди основных правовых актов Кабардино-Балкарской Республики, регулирующих бюджетный процесс, главным является – Конституция Кабардино-Балкарской Республики. Конституция содержит ряд основополагающих норм, направленных на урегулирование бюджетных отношений и тем самым ей отведена значительная роль в правовом регулировании. Например, пункт "ж" статьи 69 в рамках разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики относит к ведению республики бюджет, налоги и сборы, внебюджетные фонды Кабардино-Балкарской Республики.

Другой пример. Согласно пункту "з" статьи 82 Конституции, Президент Кабардино-Балкарской Республики вносит в Парламент Кабардино-Балкарской Республики проект республиканского бюджета. Данная норма направлена на урегулирование вопроса о субъекте внесения проекта закона о республиканском бюджете в законодательный орган республики. До принятия новой редакции вышеупомянутой нормы проект республиканского бюджета вносился Правительством республики. Обязательность внесения проекта бюджета Президентом (высшим должностным лицом Кабардино-Балкарской Республики), закрепленная на конституционном уровне, подчеркивает высокий статус указанного законодательного акта как основного финансового документа республики в соответствующем финансовом году. Конституционно закреплены и нормы о порядке рассмотрения и утверждения республиканского бюджета и бюджетов государственных территориальных внебюджетных фондов в условиях наличия двухпалатного законодательного органа республики. Так, в соответствии с пунктами "р", "с" части 1 статьи 100 Конституции к совместному ведению палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики относятся утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, осуществление контроля и организация проверок за ходом его исполнения, а также утверждение порядка образования и деятельности государственных внебюджетных фондов Кабардино-Балкарской Республики, утверждение бюджетов этих фондов, контроль за их исполнением. Приведенные примеры не исчерпывают всех конституционно-правовых норм, регламентирующих бюджетный процесс в КБР.

Подробнее следует остановиться на характеристике Закона Кабардино-Балкарской Республики от 11 января 2003 года № 4-РЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике". Данный законодательный акт принимался в период завершения основной работы над приведением законодательства Кабардино-Балкарской Республики в соответствие с федеральной Конституцией и федеральными законами. Поэтому огромное значение придавалось юридической чистоте и соответствию проекта основополагающим федеральным актам в данной сфере. На стадии первого чтения остро обсуждался вопрос правомерности наличия в республиканском законе положений, регулирующих в том числе и вопросы местных бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации местные бюджеты находятся в ведении органов местного самоуправления, которые осуществляют по вопросам их ведения собственное правовое регулирование. Комитет Совета Республики Парламента КБР по бюджету, налогам, банкам и финансам (Председатель – К.М. Ахохов) рекомендовал депутатам остановиться на варианте дублирования положений Бюджетного кодекса Российской Федерации применительно к местным бюджетам и органам местного самоуправления.

Закон состоит из 14 глав и 98 статей и в принципе претендует на статус республиканского кодекса, поскольку регулирует достаточно широкий для кодифицированного акта спектр бюджетных отношений. Пять из четырнадцати глав Закона посвящены регулированию собственно бюджетного процесса в республике, а именно: глава 8 (Бюджетный процесс в Кабардино-Балкарской Республике), глава 9 (Порядок принятия республиканского бюджета на очередной финансовый год), глава 10 (Исполнение бюджетов), глава 11 (Государственный и муниципальный финансовый контроль) и глава 12 (Отчет об исполнении бюджета). Таким образом, указанные главы достаточно детально регулируют все стадии бюджетного процесса, начиная со стадии составления проекта бюджета и заканчивая стадией утверждения отчета об исполнении бюджета.

Принятие указанного Закона КБР позволило решить ряд проблем процедурного характера. Так, до 2003 года Парламентом КБР ежегодно до внесения соответствующим уполномоченным субъектом проекта бюджета в законодательный орган принимался республиканский закон о порядке внесения, рассмотрения и принятия закона КБР о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и порядке внесения изменений и дополнений в республиканский бюджет. Данная процедура не представлялась оптимальной и была далека от идеала в силу ряда объективных и субъективных причин. Новый закон установил вполне конкретную (в отношении круга субъектов, сроков, сопроводительных документов и т.д.) процедуру бюджетного процесса на всех его стадиях.

Успешно решилась и проблема документов и материалов, которые подлежат внесению вместе с проектом республиканского бюджета. Так, в соответствии с частью 1 статьи 67 Закона КБР "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике" проект закона о республиканском бюджете вносится не позднее 1 ноября года, предшествующего планируемому году вместе с документами и материалами, перечень которых насчитывает 15 наименований. Следует отметить, что до законодательной конкретизации данного перечня имели место некоторые несоответствия представляемых документов перечню, установленному Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетный процесс в республике включает также деятельность уполномоченных субъектов по осуществлению контроля за исполнением республиканского бюджета и бюджетов внебюджетных фондов. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность создания органами представительной власти своих контролирующих органов для проведения внешнего аудита бюджетов. Хотелось бы особо отметить, что в Кабардино-Балкарии ведется работа по созданию органа парламентского финансового контроля - Контрольно-счетной палаты КБР. Проект закона КБР "О Контрольно-счетной палате КБР" разработан по аналогии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", принят Парламентом республики в третьем (окончательном) чтении и направлен Президенту КБР для подписания и обнародования.