О состоянии и перспективах
повышения ответственности органов власти за нарушения бюджетного
законодательства

В. Н. Савин

Комитет по вопросам бюджета финансовой и налоговой политики Московской областной думы

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и их должностные лица, являясь носителями публичной власти, несут публичную ответственность перед народом, населением, конкретным гражданином, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются источником этой власти.

Публично-правовая ответственность отличается от других видов ответственности тем, что в ней сочетаются моральные, политические и правовые меры ответственности. По основаниям ответственности меры публично-правой ответственности, как правило, разделяют на две группы: меры ответственности за нарушение законодательства (конституции, законов, иных нормативных правовых актов) и те, которые должны наступить за ненадлежащее исполнение субъектом власти возложенных на него функций.

Понятие “нарушение бюджетного законодательства” четко определено статьей 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации как неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

По мнению старшего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Конюховой Т.В., по основаниям применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства можно выделить несколько групп бюджетных правоотношений, наиболее связанных по своему содержанию.

Первую группу составляют нарушения порядка функционирования бюджетной системы: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств.

Вторая группа – нарушение законных прав и интересов получателей бюджетных средств: неперечисление, неполное, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей. Несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств.

Третья группа – нарушение доходной части бюджетов: неисполнение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов.

Четвертая группа – нарушение расходной части бюджетов: финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение размеров предельных дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга.

Пятая группа – нарушение гарантий выполнения бюджетных обязательств: отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное подтверждение бюджетных платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.

Шестая группа – нарушение порядка выделения бюджетных средств: несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете, уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи.

Седьмая группа – нарушение порядка составления проектов бюджетов, ведения бюджетной отчетности: несвоевременное предоставление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории Банка России.

Важнейшей мерой ответственности органов власти за нарушения бюджетного законодательства является выражение недоверия соответствующими законодательными (представительными) органами государственной власти руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, влекущее за собой освобождение последних от занимаемой должности в случае, если они назначены на должность по согласованию с законодательным органом власти.

В соответствии со статьей 282 Бюджетного кодекса к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры.

Меры финансовой дисциплинарной ответственности: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях.

Меры административной ответственности: наложение штрафа.

Меры гражданско-правовой ответственности: начисление пени; иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и иными федеральными законами.

Бюджетным кодексом четко определены порядок и основания применения мер финансовой дисциплинарной ответственности, а также полномочия органов власти в области применения мер принуждения.

Нет существенных проблем в практике применения мер гражданско-правовой ответственности.

В связи с принципиальной несогласованностью ряда норм Бюджетного кодекса с административным и административно-процессуальным законодательством возникает ряд проблем по реализации мер административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Если наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств за нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, установленное статьями 289 -291 Бюджетного кодекса со ссылкой на Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, который утратил силу с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, нашло свою правовую реализацию в статьях 15.14 – 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где установлено, что вышеуказанные нарушения влекут за собой наложение административного штрафа на должностных лиц от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц от четырехсот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда, то ряд других статей Бюджетного кодекса по штрафным санкциям стали нереализуемы.

Сегодня практически не действуют пятнадцать статей Бюджетного кодекса (ст. 292 – 306), предусматривающих административную ответственность за такие нарушения бюджетного законодательства, как:

- непредоставление либо несвоевременное предоставление отчетов и иных сведений для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением,

- неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств,

- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных средств до получателей бюджетных средств,

- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом,

- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи,

- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов,

- предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка,

- предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка,

- предоставление государственных и муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка,

- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка,

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление,

- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов,

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов,

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств,

- несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.

Законодатель при принятии Бюджетного кодекса в соответствующих статьях при установлении административной ответственности сделал ссылку на Кодекс РСФСР об административной ответственности, которым эта ответственность не предусматривалась. Вероятно, предполагалось, что в него будут внесены соответствующие изменения, устраняющие данный пробел.

С 1 июля 2002 года вступил в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако и он не предусматривает административной ответственности за вышеуказанные нарушения бюджетного законодательства.

Есть два пути устранения этого пробела в федеральном законодательстве.

Первый – внесение соответствующих дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Второй – установление административной ответственности за вышеуказанные нарушения бюджетного законодательства законами субъектов Российской Федерации.

Правовые нормы Бюджетного кодекса об ответственности, к сожалению, разработаны не только без согласования с Кодексом об административных правонарушениях. Существует принципиальная несогласованность этих норм с Налоговым и Гражданским кодексами, конституционными правами субъектов Российской Федерации, законодательством о местном самоуправлении.

К нарушениям бюджетного законодательства приводит нечеткость норм Бюджетного кодекса, касающихся порядка компенсации бюджетам нижестоящих уровней выпадающих доходов и дополнительных расходов, возникающих в результате решений федеральных органов государственной власти. Достаточно вспомнить федеральный закон “О ветеранах” и другие федеральные законы, предусматривающие различные льготы для отдельных категорий населения, которые были приняты без соответствующего финансового обеспечения. Бремя по их реализации в первые годы почти целиком легло на бюджеты муниципальных образований. Сегодня “необеспеченные мандаты” расходных обязательств консолидированного бюджета Российской Федерации составляют по федеральному бюджету – 30,5%, бюджетам субъектов Российской Федерации – 37,1%, местным бюджетам – 25%.

В консолидированных бюджетах ряда субъектов Российской Федерации не предусматриваются финансовые средства на погашение задолженности муниципальных образований за потребленные энергоресурсы. Чтобы избежать отключений газа и электроэнергии, органы местного самоуправления для погашения образовавшейся задолженности вынуждены идти на нецелевое использование бюджетных средств.

Во избежание подобных нарушений следовало бы в статью 83 Бюджетного кодекса ввести правовую норму об обязанности федеральных органов власти компенсировать возникающие в результате их решений дополнительные расходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Урегулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральными законами вопросов установления публично-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства, устранение пробелов в Бюджетном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях позволит четко установить меры ответственности за каждое нарушение, что будет способствовать строгому соблюдению финансовой дисциплины, защите интересов получателей бюджетных средств.