Сравнительный анализ доходного
потенциала территорий
муниципальных образований
Республики Карелия

А. С. Ревайкин

Институт экономики КарНЦ РАН

Доходный потенциал территории муниципального образования представляет собой сумму доходов всех уровней бюджетной системы, формируемых на соответствующей территории муниципального образования. Для оценки доходного потенциала используются абсолютный и относительные показатели. Первый – это общая сумма доходов, собираемых на территории муниципальных образований и поступающих во все уровни бюджетов РФ. Второй – душевой доход, характеризующий уровень удельной (на одного жителя) доходности соответствующей территории.

В таблице 1 представлены данные о доходном потенциале муниципальных образований РК в расчете на одного жителя.

Таблица 1

Душевой доходный потенциал муниципальных образований
Республики Карелия (в руб.)

Муниципальные образования (города и районы)	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
В среднем по муниципальным образованиям	2271	4708	5940	6972	7129
Петрозаводск	2585	4303	5626	8263	9570
Сортавала	1482	3100	4114	5389	5247
Сегежа	1970	4849	9560	5670	-43
Костомукша	7504	11901	10994	13923	14182
Кемь	2721	3692	5622	6965	7405
Кондопога	2548	9642	9835	11571	10638
Питкяранта	1339	4217	8388	5256	3568
Беломорский	1798	3267	4317	4550	4860
Калевальский	1909	4939	4932	5689	4903
Лахденпохский	1247	2685	2845	3131	1923
Лоухский	1474	4602	4584	5514	6530
Медвежьегорский	1141	2219	2972	3095	3703
Муезерский	2421	7366	6126	5699	5948
Олонецкий	891	2342	2272	2553	2871
Прионежский	1758	5514	8149	9694	1077
Пряжинский	1484	3081	3504	3131	4315
Пудожский	1205	3028	4570	4335	4338
Суоярвский	1943	5306	5347	4937	5015
Вепсская волость	844	1643	2931	4740	6339

Из таблицы 1 видно, что в среднем по муниципальным образованием РК и в каждом из них в 2002 году по сравнению с 1998 года произошел значительный рост доходного потенциала. При этом масштабы прироста были наибольшими в 1999 году. Это обусловлено в значительной мере девальвацией рубля. В последующие годы ясно просматривается тенденция снижения абсолютных приростов доходного потенциала.

О значительной асимметрии свидетельствуют следующие данные. В 1998 году из 19 муниципальных образований в 15 доходный потенциал был ниже среднереспубликанского, в 8 – на уровне 37-65% от среднереспубликанского, разница между максимальной и минимальной величинами составила почти 9 раз. В 2002 году в 16 муниципальных образованиях доходный потенциал был ниже среднереспубликанского, в 9 – на уровне 15-65%, разница между максимальной и минимальной величинами составила более 13 раз. Лидерами по доходному потенциалу, превышающему среднереспубликанский уровень, являются города Костомукша, Кондопога, Петрозаводск.

Заметная асимметрия в доходном потенциале территорий муниципальных образований РК является результатом, с одной стороны, существенных различий в уровне социально-экономического развития территорий муниципальных образований и как следствие различий в налогооблагаемой базе, с другой стороны, недостатками существующей системы межбюджетных отношений. Она по существу представляет систему распределения налоговых доходов от вышестоящего уровня бюджетной системы к нижестоящему на основе постоянного пересмотра налоговых ставок. Отсутствуют механизмы стимулирования увеличения налоговой базы и неналоговых доходов на территории муниципальных образований.

Известно, что доходный потенциал территории муниципального образования распределяется между тремя уровнями бюджетной системы Российской Федерации. В этой связи представляет интерес анализ данных о соотношении между доходным потенциалом территории муниципальных образований и их собственными бюджетными доходами.

Под собственными доходами понимается сумма местных доходов и доходов, включаемых в доходы муниципальных образований в результате “расщепления“ федеральных и региональных налогов. Точнее было бы эти доходы считать условно-собственными (табл. 2).

Таблица 2

Доля условно-собственных доходов в бюджетах муниципальных образований Республики Карелия в их доходном потенциале (в %)

Муниципальные образования (города и районы)	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
В среднем по муниципальным образованиям	44	42	45	35	41
Петрозаводск	40	43	41	28	29
Сортавала	57	42	47	42	54
Сегежа	64	48	45	47	78
Костомукша	26	41	52	43	55
Кемь	55	42	49	44	44
Кондопога	50	46	52	34	36
Питкяранта	51	39	43	46	75
Беломорский	53	41	50	45	49
Калевальский	50	32	37	44	74
Лахденпохский	44	34	43	42	95
Лоухский	57	40	48	41	45
Медвежьегорский	60	44	46	48	50
Муезерский	46	33	41	37	51
Олонецкий	52	55	62	51	51
Прионежский	46	34	37	30	29
Пряжинский	58	35	48	48	49
Пудожский	72	58	37	35	51
Суоярвский	53	40	41	42	57
Вепсская волость	44	42	45	35	41

Из таблицы 2 видно, что при средней доле условно-собственных доходов в доходном потенциале по муниципальным образованием РК в 1998 году 44% в 14 муниципалитетах доля условно-собственных доходов была выше среднего уровня по всем муниципалитетам республики с дифференциацией от 46 до 72%. Разница между максимальной и минимальной величинами составила 2,8 раза (от 26 до 72%). В 2002 году в 14 муниципальных образования доля условно-собственных доходов была выше среднереспубликанского уровня с дифференциацией от 46 до 95%. Разница между максимальной и минимальной величинами составила 3,3 раза. С точки зрения обеспечения условно-собственных доходов доходным потенциалом территории все муниципалитеты за все рассматриваемые годы были самодостаточными.

Как известно, доходы бюджета муниципальных образований наряду с условно-собственными доходами включают финансовую помощь. В настоящее время это помощь из бюджета субъекта РФ. Объем финансовой помощи муниципальным образованием по существу характеризует, с одной стороны, уровень самодостаточности доходного потенциала для формирования доходной части бюджета, а, с другой, степень зависимости бюджета муниципального уровня от бюджета субъекта РФ. О финансовой помощи в формировании бюджетов муниципальных образований в РК можно судить по данным приведенным в таблице 3.

Таблица 3

Доля финансовой помощи в доходах бюджетов муниципальных образований
Республики Карелия (в %)

Муниципальные образования (города и районы)	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
В среднем по муниципальным образованиям	35	27	23	38	48
Петрозаводск	6	9	10	19	37
Сортавала	49	55	47	58	57
Сегежа	32	31	14	34	53
Костомукша	52	2	3	2	5
Кемь	24	32	31	33	45
Кондопога	4	3	2	4	24
Питкяранта	56	44	22	47	56
Беломорский	43	50	46	61	66
Калевальский	62	36	41	62	64
Лахденпохский	56	65	62	65	72
Лоухский	58	38	28	64	64
Медвежьегорский	51	60	58	64	69
Муезерский	40	33	35	51	60
Олонецкий	67	27	35	66	76
Прионежский	53	40	16	34	44
Пряжинский	56	48	47	60	62
Пудожский	51	58	50	61	62
Суоярвский	42	34	43	58	54
Вепсская волость	77	71	73	65	67

Данные таблицы 3 показывают, что в 2002 году по сравнению с 1998 годом в среднем по муниципальным образованием РК заметно возросла доля финансовой помощи. Эта же тенденция характерна для подавляющего числа муниципальных образований. Разница между максимальной и минимальной величинами в 1998 году составила более 19 раз (от 6 до 77%), в 2002 году – более 13 раз (от 5 до 76%). В 1998 году в 10 из 19 муниципальных образований доля финансовой помощи в доходах бюджетов составила более 50, а в 2002 году в 14. Такое состояние в формировании доходов бюджетов свидетельствует не только о значительной асимметрии, но и о большой зависимости от финансовой помощи республиканского бюджета. При этом важно, что финансовая помощь муниципальным образованием оказывалась не за счет собственных доходов республиканского бюджета, а за счет безвозмездных перечислений из федерального бюджета (табл. 4).

Таблица 4

Структура доходов республиканского бюджета Республики Карелия
(без целевых фондов, в %)

	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Собственные доходы	70,2	75,0	71,8	65,3	56,3
в том числе:
Налоговые доходы	66	69,4	64,0	58,4	51,5
Неналоговые доходы	2,3	2,5	3,0	3,2	2,0
Доходы бюджетных учреждений от предпринимательской и иной деятельности	1,9	3,1	4,8	3,7	2,8
Безвозмездные перечисления	29,8	25,0	28,2	34,7	43,7

В 2002 году по сравнению с 1998 годом произошли существенные изменения в структуре доходов республиканского бюджета. Значительно снизилась доля собственных доходов (с 70,2 до 56,3%) и возросла доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета (с 29,8 до 43,7%). Последние свидетельствуют о большой зависимости доходного потенциала РК от финансовой помощи из федерального бюджета. При этом сравнение безвозмездных перечислений из федерального бюджета в доходную часть республиканского бюджета и его расходной части показывает: в 1998 году безвозмездные перечисления из федерального бюджета в республиканский бюджет составили 303,3 млн. руб., а финансовая помощь муниципальным образованиям республики – 373 млн. руб. В 2002 году доля финансовой помощи бюджетам муниципальных образований в расходах республиканского бюджета составила 41,6%.

Самодостаточность доходного потенциала муниципальных образований определяется тем насколько он обеспечивает их бюджетные расходы. Обратимся к данным таблицы 5.

Таблица 5

Доля расходов в бюджетах муниципальных образований
в РК в их доходном потенциале

Муниципальные образования (города и районы)	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
В среднем по муниципальным образованиям	66	57	57	55	83,5
Петрозаводск	44	47	47	38	49
Сортавала	106	141	87	87	136
Сегежа	94	63	49	66	-0,007
Костомукша	37	39	58	44	85
Кемь	70	62	67	74	85
Кондопога	52	45	49	35	47
Питкяранта	105	70	102	82	189
Беломорский	89	91	90	101	153
Калевальский	129	61	55	101	202
Лахденпохский	114	64	103	123	339
Лоухский	124	63	61	92	134
Медвежьегорский	111	109	104	116	165
Муезерский	89	50	59	74	129
Олонецкий	157	77	84	136	218
Прионежский	90	56	42	43	63
Пряжинский	100	72	84	87	129
Пудожский	113	89	69	87	141
Суоярвский	84	61	75	88	140
Вепсская волость	223	170	157	102	153

В 1998 году в среднем по республике доля расходов в бюджетах муниципальных образований в их доходном потенциале составила 66%. Это показывает, что в среднем расходы бюджетов муниципальных образований были обеспечены доходным потенциалом. В то же время налицо значительная асимметрия. В 9 муниципальных образованьях расходы бюджетов были ниже доходного потенциала с дифференциацией от 6 до 63%. При этом, и это существенно, в 9 муниципалитетах расходы превышали доходный потенциал с дифференциацией от 5 до 123%. Разница между максимальной и минимальной величинами по доле расходов в доходном потенциале составила 6 раз. В 2002 году в среднем по муниципальным образованиям республики доходный потенциал превышал расходы муниципальных образований всего на 6,5%. Существенно возросла асимметрия. Только в 6 муниципальных образованиях доходный потенциал был выше расходов с дифференциацией от 37 до 51%, а в 13 муниципальных образованиях расходы превышали доходный потенциал. Превышение составило от 29 до 239%. Разница между максимальной и минимальной величинами составила почти 7 раз.

Проведенный сравнительный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. Сложившаяся в Российской Федерации система межбюджетных отношений по формированию доходного потенциала территорий муниципальных образований не отвечает основным принципам бюджетного федерализма. Доходный потенциал территорий муниципальных образований состоит в основном из федеральных налогов, закрепление которых и ставки распределения между уровнями бюджетной системы основаны на постоянно меняющейся основе, не имеют достаточного социально-экономического обоснования. Асимметрия в доходном потенциале территорий муниципальных образований, превышение расходной части бюджетов муниципальных образований их доходного потенциала компенсируется финансовой помощью федерального бюджета бюджету субъекта РФ, а затем бюджетом субъекта РФ муниципальным образованиям. Нет непосредственной связи между доходным потенциалом территории и собственными доходами и расходами бюджетов муниципальных образований. Такая система порождает иждивенчество и не стимулирует субъекты РФ и муниципальные образования к увеличению налоговой базы и неналоговых доходов.

2. Ныне действующая методика финансовой помощи субъектам РФ, несмотря на формализацию ее, не соответствует назначению финансовой помощи. Как известно, финансовая помощь призвана реализовать принцип социальной справедливости – выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям. Решение этой проблемы определено в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Это принятие закона о минимальных социальных стандартах и на этой основе установление Правительством РФ социальных норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных и муниципальных услуг. “Затягивание” принятия этих документов со ссылкой на недостаточность финансовых ресурсов неоправданно. Эти нормативные акты следует принять с учетом реальных финансовых ресурсов. Может быть, это будут не популярные с точки зрения уровня социальных и финансовых нормативов. Но этот будет понятный всем механизм финансовой помощи, во многом исключающий практику субъективного определения финансовой помощи.