ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ ДЛЯ ЧАСТИЧНОЙ КОМПЕНСАЦИИ БЮДЖЕТНОГО НЕДОФИНАНСИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

М. Ю. Кузнецов

Аудиторская компания «Карелаудит»

В вопросе формирования института местного самоуправления в Российской Федерации одно из центральных мест занимает проблема обеспечения экономической самостоятельности муниципальных образований. К сожалению, с момента возникновения де-юре местного самоуправления государство в отношении данного демократического института вело себя крайне непоследовательно, что, естественно, не способствовало успешному развитию муниципалитетов. Политика жесткой централизации финансовых ресурсов, проводимая в Российской Федерации, практически лишила органы местного самоуправления какой-либо экономической самостоятельности, сделав их заложниками бюджетной политики субъектов федерации. Тем не менее объем собственных расходных полномочий местных органов власти не уменьшился, а наоборот, пополнился дополнительными расходами, возникшими в связи с принятием разнообразных российских законов и законодательных актов субъекта Федерации, не обеспеченных финансовыми источниками. Органы местного самоуправления, как самые близкие к населению органы власти, объективно становятся адресатами для экономических претензий граждан и структур, чьи права оказываются нарушенными вследствие отсутствия финансирования тех или иных законов. К примеру, федеральное законодательство закрепляет право работников правоохранительных органов и судов на предоставление льгот по коммунальным услугам, по оплате проезда в транспорте, по выделению жилья и его телефонизации и т.д. Ни одна из этих льгот не подкреплена реальным финансированием, но тем не менее отказ в их предоставлении является нарушением федерального законодательства со всеми вытекающими отсюда последствиями. Такие решения ложатся тяжелым бременем на предприятия ЖКХ, поскольку их убытки в этом случае никто не компенсирует. Расходы на ЖКХ в бюджетах муниципалитетов занимают очень значительное место. Фактически прямые расходы бюджетных учреждений на оплату коммунальных платежей, расходов на благоустройство территории, средства на возмещение убытков муниципальных предприятий и различного рода компенсации составляют в совокупности около 40 % муниципального бюджета.

Нормативы, по которым определяется размер финансирования собственных полномочий муниципалитетов в области ЖКХ, также оставляют желать много лучшего, поскольку далеко не в полной мере учитывают реальные потребности в средствах. Объем средств для финансирования жилищно-коммунального хозяйства рассчитывается на основании федерального норматива на один квадратный метр жилого фонда и единого норматива уровня оплаты коммунальных услуг населением, который не учитывает ни реального технического состояния инженерной инфраструктуры конкретного населенного пункта, ни платежеспособности населения данного поселка, города и т.д. В результате муниципалитеты оказываются изначально в неравных стартовых условиях. В городах, где исторически инженерная инфраструктура ЖКХ более современная, имеются крупные ТЭЦ, использующие современные виды топлива, стоимость коммунальных услуг значительно ниже, нежели в глубинке, где на город с населением 10-15 тысяч человек приходится 10-15 маленьких котельных с ручной загрузкой угля (или дров) в топку. Вдобавок к этому в крупных городах, где имеются большие предприятия, выше платежеспособность населения и ему значительно легче оплатить 90% стоимости коммунальных услуг (к тому же более дешевых), чем жителям небольших населенных пунктов. Администрациям таких населенных пунктов приходится при установлении тарифов на коммунальные услуги снижать планку уровня оплаты населением услуг ЖКХ, увеличивая тем самым нагрузку на местный бюджет, и без того очень дефицитный. Следствием такой политики является катастрофическое положение жилищно-коммунального хозяйства на большинстве территорий страны, приведшее к возникновению ситуации чрезвычайного характера минувшей зимой, когда температура воздуха опустилась далеко не до самой нижней отметки. Бывают морозы и покрепче, и, следовательно, если не попытаться как-то изменить положение, ситуация может повториться.

Решать проблему необходимо с двух сторон. Во-первых, государство должно, наконец, обратить внимание на состояние ЖКХ и обеспечить со свое стороны реальное финансирование отрасли, достаточное для ее сохранения и развития. Во-вторых, муниципалитеты, волей-неволей оказывающиеся «крайними» в этой ситуации, должны поискать внутренние резервы для собственного спасения. В данной статье описывается один из возможных вариантов поиска таких резервов. Заключается он в так называемом «муниципальном секторе экономики», который по сути является предпринимательской деятельностью муниципалитета. Сущность любой предпринимательской деятельности – получение прибыли и ее использование в интересах собственника предприятия. Говорить серьезно о прибыли муниципальных предприятий в их теперешнем состоянии не приходится, но тем не менее, как представляется на основе имеющегося практического опыта, ситуация не так безнадежна, как может показаться на первый взгляд.

Муниципальный сектор экономики представлен муниципальными унитарными предприятиями. Основная сфера деятельности – жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство, незначительно присутствуют торговля, строительство, сельское хозяйство, бытовое обслуживание населения. Имеется тенденция к сокращению числа муниципальных предприятий, работающих в «рыночных» сферах. Как правило, МУП остаются там, куда коммерческий капитал средств не вкладывает в силу малой доходности бизнеса, а именно в системе ЖКХ. Всерьез говорить в ближайшей перспективе о демонополизации данного сектора не приходится, и поэтому во избежание окончательной ликвидации инфраструктуры ЖКХ необходимо срочно решать проблему повышения эффективности работы муниципальных предприятий. На сегодняшний день подавляющее большинство предприятий ЖКХ находятся на грани банкротства, что приводит к серьезным проблемам для населения, работников муниципальных предприятий, муниципалитетов. Для выведения их из этого состояния необходимы системный анализ причин сложившейся ситуации и разработка системы, позволяющей ликвидировать эти причины или хотя бы значительно снизить их влияние. Федеральный закон №161-ФЗ, принятый 14 ноября 2002 года, делает возможным системный подход к решению данной задачи, четко регламентируя характер взаимоотношений между учредителем, в качестве которого выступает МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ, и непосредственно предприятием.

ПРОБЛЕМЫ, ХАРАКТЕРНЫЕ ДЛЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ

В целях анализа целесообразно разделить проблемы, характерные для муниципального сектора экономики на следующие группы:

- проблемы, вызванные внутренними факторами;

- проблемы, вызванные внешними факторами;

- проблемы, вызванные смешанными факторами (внутренними и внешними).

Проблемы, вызванные внутренними факторами:

Непрозрачность

Фактически органы местного самоуправления не располагают объективной и своевременной информацией о положении дел в конкретном предприятии и соответственно не могут принимать правильные решения. Если информация и имеется, она носит общий характер, несистемна и не позволяет каким-либо образом прогнозировать развитие ситуации на предприятии в перспективе.

Отсутствие управляемости со стороны учредителя

Под отсутствием управляемости в данном случае понимается отсутствие в работе органов местного самоуправления системы управления муниципальным сектором экономики. Нет структуры, отвечающей за сбор и анализ информации о текущей деятельности МУП, отсутствует планирование в натуральных и экономических показателях. Как правило, управляющее воздействие органов местного самоуправления на созданные ими МУП сводится к выдаче на планерках производственных заданий и не носит характера планомерной работы с постановкой для предприятия и его руководителя каких-либо определенных целей, задач, определением ресурсного обеспечения и планируемого финансового результата. Данная ситуация приводит к тому, что руководители предприятий предоставлены сами себе, не несут ответственности за финансовые результаты деятельности предприятия.

Возможность утраты муниципального имущества

В силу различных причин ряд муниципальных предприятий оказываются в ситуации, когда фискальные органы в соответствии со своими полномочиями или кредиторы предприятия производят аресты имущества МУП в счет имеющейся задолженности. Как правило, в этой ситуации аресту подвергается наиболее ликвидное имущество – автотракторная техника, оборудование, недвижимое имущество. Никаких специфических ограничений, связанных с тем, что имущество принадлежит муниципалитету, у службы судебных приставов нет. Факты ареста и реализации имущества муниципальных предприятий в практике судебных приставов имеются. В этой ситуации органам МСУ приходится в срочном порядке изыскивать дополнительные средства для выкупа своего же имущества.

Несоответствие сроков оказания услуг и их оплаты (население оплачивает услугу в лучшем случае через полтора месяца после ее получения)

Отсутствие у большинства органов МСУ принятых ими нормативных документов, регламентирующих правила оказания коммунальных услуг, а также отсутствие договоров с потребителями услуг не позволяет получить оплату за оказанные Ж/К услуги в виде предоплаты или хотя бы в текущем месяце. Это приводит к значительному отвлечению оборотных средств предприятий.

Проблемы, вызванные внешними факторами:

Отсутствие дифференциации уровня платежей населения, принимаемого при формировании межбюджетных отношений в зависимости от фактических условий территории (стоимость ЖКУ в различных районах субъекта Федерации и платежеспособность населения различаются в разы, а норматив для всех единый – 90%).

При формировании межбюджетных отношений в субъектах Федерации определение размера ассигнований на ЖКХ производится исходя из единого норматива уровня платежей населения (напр. по 2003 году – 90%). Вместе с тем ситуация и условия, оказывающие влияние на способность населения оплачивать жилищно-коммунальные услуги, в каждом районе свои. Состояние оборудования и сетей, схемы тепло- и водоснабжения, вид топлива, его стоимость, транспортные расходы и затраты на хранение везде разные и соответственно это приводит к тому, что стоимость одной и той же услуги в зависимости от района может различаться в разы. Дополнительно усугубляет ситуацию различный уровень платежеспособности населения в разных районах и населенных пунктах. В этой связи совершенно законно встает вопрос: почему житель небольшого поселка должен платить за свое жилье больше, чем платит житель крупного города, если его самого никоим образом нельзя обвинить в развале системы ЖКХ в родном районе. Тем более, что качество предоставляемых услуг в небольших поселениях, как правило, на порядок хуже, чем в больших городах. Имея у себя такую ситуацию, органы местного самоуправления устанавливают местные нормативы платежей населения ниже утвержденного уровня и, соответственно, делают «дыру» в бюджете ЖКХ, поскольку средств на компенсацию такого решения у них нет. Правительство субъекта Федерации, формируя бюджет, может компенсировать эти различия, устанавливая различные уровни платежей населения в зависимости от объективных условий района и формируя межбюджетные отношения с муниципальными образованиями с учетом дифференцированного норматива.

Проблемы, вызванные смешанными факторами
(внешними и внутренними)

- Неудовлетворительное финансовое положение.

- Проблемы социального характера (задолженность по заработной плате, задолженность по платежам в пенсионный фонд с неясной перспективой погашения).

- Ограниченная платежеспособность потребителей услуг.

- Большой износ имущества и отсутствие вложений в его восстановление.

Данный блок проблем комментариев не требует. Он вызван целым комплексом причин внутреннего и внешнего свойства.

Попытаемся упрощенно систематизировать связь между имеющимися проблемами и факторами, их вызывающими (табл. 1).

Таблица 1

Проблемы муп и факторы, их вызывающие

Проблема	Факторы, ее вызывающие
Внутренние факторы
Непрозрачность	Отсутствие четко регламентированной системы взаимоотношений между предприятиями и учредителями Отсутствие у органов МСУ структуры, способной анализировать ситуацию в муниципальном секторе экономики и вырабатывать предложения
Отсутствие управляемости со стороны учредителя	Отсутствие четко регламентированной системы взаимоотношений между предприятиями и учредителями Отсутствие у органов МСУ структуры, способной анализировать ситуацию в муниципальном секторе экономики и вырабатывать предложения Отсутствие системы перспективного планирования развития муниципальных предприятий Отсутствие системы контроля (мониторинга) исполнения основных производственно-финансовых показателей, предусмотренных производственно-финансовым планом предприятия
Возможность утраты муниципального имущества	Вероятные аресты имущества по долгам, банкротство предприятий Отсутствие персональной ответственности руководителей МУП за результаты финансово-хозяйственной деятельности предприятия Отсутствие четко регламентированной системы взаимоотношений между предприятиями и учредителями Отсутствие у органов МСУ структуры, способной анализировать ситуацию в муниципальном секторе экономики и вырабатывать предложения
Несоответствие сроков оказания услуг и их оплаты (население оплачивает услугу в лучшем случае через полтора месяца после ее получения)	Несовершенство или отсутствие местной нормативной базы, регламентирующей правила оказания ж/к услуг
Внешние факторы
Отсутствие диффе-ренциации уровня платежей населе-ния при формиро-вании межбюжет-ных отношений	Некорректная методика формирования межбюджетных отношений
Смешанные (внешние и внутренние) факторы
Неудовлетворительное финансовое положение	Отсутствие четко регламентированной системы взаимоотношений между предприятиями и учредителями Отсутствие у органов МСУ структуры, способной анализировать ситуацию в муниципальном секторе экономики и вырабатывать предложения Отсутствие системы перспективного планирования развития муниципальных предприятий Несовершенство или отсутствие местной нормативной базы, регламентирующей правила оказания ж/к услуг Отсутствие персональной ответственности руководителей МУП за результаты финансово-хозяйственной деятельности предприятия Отсутствие системы контроля (мониторинга) исполнения основных производственно-финансовых показателей, предусмотренных производственно-финансовым планом предприятия Отсутствие четкой, последовательной тарифной политики МСУ, несоответствие утвержденных тарифов реальной себестоимости услуг Плохая платежная дисциплина местного бюджета и организаций, связанных с ним Большой объем дебиторской задолженности юридических и физических лиц Наличие в практике органов власти фактов принятия решений, приводящих к прямому ущербу для МУП Недостаточность фактически принятых при формировании бюджета ассигнований по ЖКХ для полноценного финансирования МУП Неполное финансирование законов, предусматривающих льготы по ЖКХ
Проблемы соци-ального характера (задолженность по заработной плате, задолженность по платежам в пенси-онный фонд с неясной перспекти-вой погашения)	Неудовлетворительное финансовое положение МУП
Ограниченная пла-тежеспособность потребителей услуг	Высокая стоимость услуг ЖКХ Низкий уровень доходов населения территории
Большой износ имущества и отсутствие вложений в его восстановление	Недостаточность фактически принятых при формировании бюджета ассигнований по ЖКХ для полноценного финансирования МУП Отсутствие прочих возможных источников финансирования капитальных вложений Отсутствие системы производственно-финансового планирования Отсутствие системы контроля исполнения тарифа Неудовлетворительное финансовое положение МУП

Как видно из таблицы, все внешние причины – финансового свойства и, без сомнения, они оказывают влияние на состояние дел в отрасли но вместе с тем признать это влияние решающим нельзя, поскольку, во-первых, финансирование хотя и крайне недостаточное все-таки имеется и при правильной организации процесса можно частично, а, в некоторых случаях и полностью компенсировать дефицит средств за счет других источников финансирования или оптимизации расходов, а во-вторых, при отсутствии четкой системы управления любые деньги, вложенные в ЖКХ, рискуют быть потраченными без эффекта. Внутренние причины наоборот практически все носят организационный характер, и если повлиять на внешние причины проблематично, то устранить внутренние вполне возможно и соответственно таким образом можно значительно улучшить ситуацию в ЖКХ. По крайней мере, сделать ее прозрачной и управляемой.

Таким образом, с целью улучшения состояния ЖКХ территории представляются целесообразными следующие действия администраций местного самоуправления:

1. Создание в структуре администрации МСУ специального подразделения (отдел, сектор) по работе с муниципальными предприятиями. Как правило, оно должно входить в состав отдела или управления экономики. Создание такого подразделения позволит получать и обрабатывать системную информацию о деятельности МУП, принимать обоснованные решения, прогнозировать их последствия, своевременно реагировать на изменения ситуации. В функционал данной службы входят:

▪ мониторинг и анализ устойчивости финансово-хозяйственных показателей деятельности муниципальных предприятий (включающий анализ цен и тарифов) с целью выявления и использования резервов производства для достижения наибольшей экономической эффективности;

▪ определение сферы регулирования муниципальных предприятий, в отношении которых осуществляются регулирование и контроль;

▪ проведение единой политики в области ценообразования по муниципальным предприятиям;

▪ обеспечение согласования интересов производителей (муниципальных предприятий), потребителей (населения, организаций) и бюджета района;

▪ защита социально-экономических интересов потребителей, прежде всего населения, от монопольного увеличения тарифов муниципальными предприятиями;

▪ разработка, согласование с предприятиями и подготовка к утверждению форм экономической отчетности муниципальных предприятий перед учредителем;

▪ формирование полной и достоверной информации о деятельности муниципальных предприятий, их имущественном положении, необходимой для пользователей: Главы самоуправления, начальника отдела экономики, РЭК при правительстве РК и т.д.;

▪ проведение экономического анализа:

- результатов и технико-экономических показателей деятельности муниципальных предприятий;

- цен и тарифов на продукцию, работы и услуги муниципальных предприятий;

- ценообразующих и финансовых факторов, влияющих на финансовое состояние муниципальных предприятий района;

▪ формирование базы данных по муниципальному сектору экономики;

▪ содействие созданию благоприятных экономических условий для привлечения инвестиций в муниципальный сектор экономики;

▪ координация работы экономической и бухгалтерской служб муниципальных предприятий;

▪ сбор, анализ производственно-финансовых планов муниципальных предприятий, подготовка замечаний, заключений по ним, контроль и анализ исполнения;

▪ подготовка предложений и расчетов для включения в бюджет района расходов на финансирование муниципального сектора экономики.

2. Разработка местного «Положения о порядке оказания коммунальных услуг», учитывающего специфические особенности территории. Данный документ позволит упорядочить работу с потребителями услуг, значительно упростит претензионно-исковую работу, уменьшит отвлечение собственных оборотных средств предприятия в дебиторскую задолженность.

3. Санация муниципального сектора экономики. Необходимо проанализировать состояние всех предприятий на предмет возможности восстановления их платежеспособности и при отсутствии таковой проводить реорганизацию. Это позволит сохранить имущественный комплекс, открыть расчетные счета предприятий, взять под контроль финансовые потоки.

4. Разработка единого для всех предприятий типового пакета нормативных документов организационного характера, соответствующего закону о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, а именно:

▪ Типовой устав муниципального унитарного предприятия

▪ Типовой контракт с руководителем МУП

▪ Порядок установления должностных окладов руководителям МУП

▪ Прядок премирования руководителей МУП

Введение этого пакета документов в практику позволит жестко регламентировать систему взаимоотношений учредителя, руководителя и предприятия, установит конкретную систему ответственности руководителя за достижение запланированных ему и предприятию показателей деятельности.

5. Разработка и введение в практику пакета документов экономического характера, регламентирующих систему взаимоотношений между учредителем и предприятием, а именно:

▪ положение о тарифной комиссии;

▪ порядок рассмотрения и утверждения цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий;

▪ положение о балансовой комиссии;

▪ регламент производственно-финансового планирования МУП;

▪ регламент мониторинга устойчивости финансово-хозяйственных показателей деятельности муниципальных предприятий.

Внедрение в практику данного пакета документов позволит ввести предприятия в управляемый режим по схеме: согласование граничных условий (тарифы, уровень платежей населения, объемы бюджетного финансирования) – планирование производственно-финансовой деятельности МУП – текущий контроль выполнения плановых показателей (мониторинг) – текущее премирование руководителя – необходимая корректировка плановых показателей при наличии объективных обстоятельств – контроль достижения запланированных показателей (балансовая комиссия) – премирование руководителя по итогам деятельности за отчетный период.

Степень управляемости предприятиями в данном случае будет зависеть только от последовательности действий органов МСУ, квалификации специалистов, работающих в секторе по работе с муниципальными предприятиями, и психологической готовности руководителей муниципалитета принять на себя ответственность за собственные решения, принимаемые в отношении предприятий, за выполнение запланированных бюджетных назначений, которые являются составной частью доходов МУП.