Бюджетная политика Республики Карелия:
проблемы и перспективы развития

А.А. Лисина

Министерство финансов Республики Карелия, г. Петрозаводск

Финансовое положение Российской Федерации во многом определяется состоянием финансов ее субъектов и органов местного самоуправления. При этом фундаментом бюджетной системы Российской Федерации являются бюджеты регионов и местные бюджеты, а не укрепив фундамент, кардинально улучшить саму систему невозможно.

Наиболее удачными за весь период экономических реформ были для Республики Карелия последние четыре года.

Об успешности проводимой республикой бюджетной политики говорит тот факт, что в 2001 году доходы консолидированного бюджета по сравнению с 1998 годом увеличились почти в три раза. Так, доходы консолидированного бюджета по отчету за 2001 год составили 6 млрд. 150 млн. рублей против 2 млрд. 104 млн. рублей в 1998 году.

Общеизвестно, что по данным Министерства экономического развития России, Карелия за последние четыре года по уровню социально-экономического развития поднялась с 51-го на 28-е место среди регионов Российской Федерации (рис. 1).

 

Ris. 1

 Рис. 1. Поступление доходов во все уровни бюджетов по Республике Карелия за 1998-2001 г.

Все эти годы в республике в первоочередном порядке направлялись бюджетные ассигнования на решение самых насущных проблем: на образование, социальную политику, культуру, здравоохранение, на выполнение инвестиционной программы. Сохранена действующая сеть бюджетных учреждений. Обеспечены равные гарантии государства всем жителям республики по бесплатному образованию, здравоохранению, другим государственным услугам, включая дотации на жилищно-коммунальное хозяйство (рис. 2).

 

Ris. 2

Рис. 2. Структура расходов республиканского бюджета
Республики Карелия за 1998-2001 гг.

 

 

В Карелии проделана большая работа по совершенствованию бюджетно-налоговой системы:

регламентированы процессы принятия и исполнения республиканского бюджета, постоянно совершенствуются налоговое и бюджетное законодательство, система межбюджетных отношений с муниципальными образованиями, осуществляется переход на казначейское исполнение республиканского бюджета.

Сложилась устойчивая практика организации работы по разработке проекта республиканского бюджета и его утверждению Законодательным Собранием республики.

Важным направлением бюджетной политики республики является совершенствование межбюджетных отношений с федеральным бюджетом и бюджетами самоуправляющихся территорий.

Отношения между республиканским и местными бюджетами в республике строятся в направлениях, по которым они соответственно реформируются на федеральном уровне между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Однако этот процесс в Карелии не может быть полностью идентичен межбюджетным отношениям верхнего уровня бюджетной системы. Естественно, чем ближе к конечным объектам финансирования, тем менее укрупненными должны быть расчеты, применяемые в межбюджетных отношениях.

Хорошо зарекомендовала себя «карельская» модель межбюджетных отношений, которая базируется на трех составляющих.

Во-первых, основой планирования расходной части бюджетов республики являются республиканские социальные и финансовые нормативы.

Во-вторых, в республике достигнута определенная стабильность в распределении доходов между республиканским и местными бюджетами. Последние три года они изменялись только при изменении федерального законодательства.

И, в-третьих, распределение финансовой помощи местным бюджетам осуществляется на формализованной основе. Методика формирования и распределения финансовой поддержки местных бюджетов утверждена Законом Республики «0 бюджетном процессе в Республике Карелия».

В условиях недостаточности ресурсов в республике получила развитие практика повышения эффективности управления расходами.

Решением Правительства республики утверждена Программа оптимизации расходов республиканского бюджета.

Мероприятия Программы предусматривают: проведение работы по реорганизации сети, оптимизации численности работников, инвентаризацию зданий и сооружений, занимаемых организациями и учреждениями, финансируемыми из республиканского бюджета, упорядочение расходов на содержание зданий и обеспечению хозяйственной и функциональной деятельности бюджетных учреждений, инвентаризацию дебиторской и кредиторской задолженности; развитие рынка платных услуг, установление порядка взаимодействия главных распорядителей и получателей средств республиканского бюджета, контроль за своевременной оплатой потребления электрической и тепловой энергии, установление порядка финансирования расходов по предоставлению льгот по оплате услуг связи гражданам и другие.

Проводится работа по обеспечению открытости и прозрачности республиканского бюджета. Идет процесс формирования достоверных, оперативных и доступных информационных ресурсов о бюджетном процессе для всех уровней законодательной и исполнительной власти, общественности, ученых и граждан. Обеспечивается систематическое опубликование в средствах массовой информации сведений о финансовой помощи бюджетам городов и районов из республиканского бюджета, о задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы республики и т.д.

Структура республиканского бюджета значительно детализирована. Закон о республиканском бюджете расписан по министерствам и ведомствам, видам расходов и целевым статьям.

Для принятия обоснованных управленческих решений в бюджетной политике карельскими финансистами применяется интегральная оценка деятельности муниципальных образований.

Под интегральной оценкой мы понимаем определение или вычисление единого показателя, который однозначно показывает обобщенное, суммарное финансовое положение элемента бюджетной системы в данный момент времени. Сравнивая его значение за какой-либо отрезок времени (например, за год или квартал), можно увидеть, улучшается или ухудшается финансовое положение изучаемого элемента, а проанализировав причины, можно и более рационально управлять этим процессом.

Для характеристики финансового положения используются такие показатели, как собственные доходы, изменение кредиторской задолженности, объем недоимки, объем муниципального долга, размер дефицита. Результаты интегральной оценки за 2001 год представлены на рисунке 3.

Однако мы не останавливаемся на достигнутом. Карелия выиграла конкурс на получение средств федерального бюджета в 2002 и 2004 годах на реформирование системы региональных финансов за счет средств Международного банка реконструкции и развития.

 

Ris. 3  

Рис. 3. Интегральная оценка деятельности территориальных финансовых
органов Министерства финансов Республики Карелия за 2001 год

 

Вместе с тем республика является дотационной территорией. Финансовая помощь из федерального бюджета в доходах республиканского бюджета составляет более 30 процентов от общего объема доходов. При этом федеральный бюджет обеспечивает только 75%, от потребности республики в финансовой помощи, учитывая последнее решение Правительства Российской Федерации о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы в 1,89 раза. Отсюда многие трудности, с которыми нам приходится сталкиваться при финансировании расходных полномочий.

Во-первых, это крайне ограниченные в рамках действующего федерального законодательства налогово-бюджетные полномочия субъектов и органов местного самоуправления. Сегодня доходы консолидированного бюджета республики формируются в основном за счет отчислений от федеральных налогов и сборов. И только 15% расходных полномочий наших бюджетов обеспечиваются собственными доходами (рис. 4, 5).

Ris. 4

Рис. 4. Структура доходов республиканского бюджета Республики Карелия за 1998-2001 гг.

Ris. 5

Рис. 5. Структура налоговых доходов консолидированного бюджета
Республики Карелия за 1998-2001 гг.

Важнейший принцип бюджетного федерализма предопределяет, что каждый уровень власти должен иметь собственные источники доходов для финансирования своих собственных расходных обязательств. Однако сегодня полномочия по установлению налогов и по установлению ставок принадлежат федеральному центру. Следовательно, налоговая политика как рычаг управления экономикой в регионе на уровне субъекта Российской Федерации задействован очень ограничено.

Во-вторых, постоянно меняющееся, нестабильное бюджетное законодательство Российской Федерации, зависимость республиканского и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций распределении федеральных налогов. Это подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала регионов и повышению собираемости налогов.

Следующая проблема – сокращение налогооблагаемой базы для наполнения республиканского и местных бюджетов в связи с проводимой на федеральном уровне налоговой реформой и централизацией основных бюджетообразующих налогов на федеральном уровне.

К примеру, потери консолидированного бюджета Республики Карелия в связи с отменой налога на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы, снижением ставки налога на прибыль предприятий и налога на пользователей автомобильных дорог по оценкам специалистов составят только в текущем году 1,5 млрд. руб.

Далее, отсутствие четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению расходных полномочий. На федеральном уровне до сих пор не утверждены социальные и финансовые нормативы в разрезе отраслей, что затрудняет планирование бюджетов всех уровней.

Сегодня республиканский и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными федеральным законодательством без предоставления необходимых источников финансирования (так называемые «нефинансируемые федеральные мандаты»). Наиболее «дорогостоящий» Федеральный социальный закон «О ветеранах» реализуется за счет средств регионов, что является завуалированным дополнительным дефицитом бюджета субъекта, а в основном – бюджетов органов местного самоуправления.

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства привело к значительному износу инженерных сетей и объектов коммунального хозяйства. При этом расходы бюджета на финансирование ЖКХ не только не сократились, а увеличились.

Поэтому в межбюджетных отношениях между федеральным бюджетом и бюджетами регионов, кроме средств на текущее содержание муниципального жилищного фонда, крайне необходимо предусматривать средства на развитие инфраструктуры отрасли, чтобы иметь время спасти саму отрасль.

Вышеперечисленные и другие социальные обязательства государства требуют увеличения размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.

Полагаем, что необходимо увеличить объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2003 год до 25 -30 процентов от объема налоговых доходов федерального бюджета.

Хотелось бы обратить внимание на проблему распределения финансовой помощи, выделяемой дотационным регионам из федерального бюджета.

Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития методологии бюджетного выравнивания. Методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации достаточно сложна.

При этом отсутствует необходимая для ее реализации региональная статистическая отчетность. Федеральной же программой статистических работ не предусмотрены многие показатели, необходимые для использования в Методике распределения средств Фонда на региональном уровне.

Эти проблемы характерны для большинства регионов России·»

Для их устранения мы видим необходимым решение следующих вопросов:

1. Восстановить практику использования налога на добавленную стоимость в качестве совместного источника доходов федерального бюджета и бюджетов территорий, закрепив нормативы отчислений на долговременной основе путем внесения изменений в Налоговый кодекс.

2. Увеличить объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2003 год до 25-30% от объема налоговых доходов федерального бюджета.

3. В проекте федерального бюджета на 2003 год предусмотреть полностью целевые средства регионам на реализацию Федерального закона «О ветеранах».

4. В связи с отменой налога на пользователей автодорог ускорить разработку и принятие главы «Транспортный налог» части второй Налогового кодекса Российской Федерации.

5. Ускорить принятие федерального закона «О государственных минимальных стандартах и нормативах минимальной бюджетной обеспеченности».

6. Продолжить совершенствование Методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и другие.

В заключение хотелось бы отметить, что бюджетная политика Республики Карелия и впредь будет основываться на Концепции социально-экономического развития Республики Карелия на период 1999-2002-2010годов.

В 2002 году будет продолжена бюджетная реформа, начатая в 1999 году. Также будет продолжена работа по совершенствованию действующего бюджетного законодательства Республики Карелия, в том числе по уточнению редакции Закона Республики Карелия "О бюджетном процессе", и совершенствованию и расширению сферы действия Закона Республики Карелия "О республиканских социальных и финансовых нормативах Республики Карелия".