Казалось бы, с момента образования Счетной палаты Российской Федерации как органа независимого финансового контроля прошло немало лет, да и действующая в России система государственного финансового контроля, заложенная в 1995 году, показала себя с неплохой стороны. Однако эта система, если ее можно назвать системой, до сих пор не имеет достаточной для эффективной работы правовой и организационной базы.
Процесс ее построения явно не завершен. При трехуровневом (федеральный, региональный и муниципальный) формировании и исполнении бюджетов взаимодействие между федеральными органами государственного финансового контроля и аналогичными структурами субъектов Российской Федерации выражено слабо. На муниципальном уровне такой контроль вообще практически отсутствует.
В контрольных мероприятиях разного уровня и различной направленности задействовано множество структур – Счетная палата России, Министерство финансов, Банк России, ГТК, ревизионные службы министерств и ведомств, контрольные органы на местах, включая региональные контрольно-счетные палаты, прокуратура и пр.
Разве может идти речь о единой системе государственного финансового контроля, когда каждая из этих структур действует, как правило, по своей методике, собственному плану, нередко опираясь при этом на многолетний опыт работы отдельных профессионалов, что означает для многих привычный, а, главное, удобный подход и объясняет в какой-то мере нежелание менять свое, исторически сложившееся представление о новом системном восприятии процесса, ссылаясь на отсутствие единой концепции без четко выраженных границ.
Следует признать, что в контрольной работе по-прежнему традиционно используется собственная нормативная база. Хорошо, если она соответствует законодательству – и федеральному, и региональному, а если само это законодательство нуждается в изменении по причине взаимного несоответствия? Как обобщать результаты и проводить системный анализ при наличии заведомо несопоставимых данных? И требуется ли подобная работа вообще? Больше вопросов, чем ответов.
Контрольными мероприятиями, точнее сказать, бесконечными проверками, как и много лет назад, без преувеличения буквально «задушены» все – и предприниматели, и государственные монополии. Польза минимальная, потери (я имею в виду деловой климат и имидж фирмы) велики. Нельзя этого не понимать. Настала пора регламентировать проверочную деятельность с позиции принципа необходимости и достаточности.
Однако упорядочить этот процесс мешает следующее. Имеется как минимум две точки зрения по формированию единой системы государственного финансового контроля, которые высказывают такие «тяжеловесы» как Министерство финансов и Счетная палата Российской Федерации, а значит, два подхода к организации контрольной деятельности на территории России.
По мнению коллег из Минфина России, а они упорно отстаивают свою точку зрения, нужно не реформировать, а восстанавливать систему контрольных органов, которая находится в достаточно сложном положении. При этом делается упор на необходимость развития внутриведомственного контроля, который, и с этим трудно не согласиться, также нуждается в правовой и ресурсной поддержке.
Позиция Минфина заключается в том, что не следует допускать перераспределения полномочий между существующими звеньями контрольной системы, дабы не лишить контрольных функций такие мощные структуры, как Центральный банк, Государственный таможенный комитет, Министерство по налогам и сборам России и пр.
Утверждается, что высшим органом государственного финансового контроля в Российской Федерации есть и должно оставаться Правительство Российской Федерации. Сам даю – сам себя и проверяю.
Счетная палата России, со своей стороны, полагает, ссылаясь на мировой опыт, что ведущая роль в системе государственного финансового контроля должна быть отведена законодательным органам власти, а сам контроль должен осуществляться структурами, созданными представительными органами. Такой структурой, в частности, являются и сама Счетная палата Российской Федерации, и контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации.
Речь идет не о формировании жесткой вертикали соответствующих контрольных звеньев и желании Счетной палаты стать единственным в своем роде органом внешнего финансового контроля, а о единстве целей, задач и методов контрольной работы, само существование которых на основе единых принципов организации процесса и хорошо отлаженной системы взаимодействия, в том числе и информационного, позволит, наконец, создать единую, стройную, если хотите, технологичную, а главное, эффективную систему государственного финансового контроля. Кстати, этого не удавалось добиться в предыдущие 90-е годы.
Позиция Счетной палаты Российской Федерации заключается в том, что государственный финансовый контроль необходимо зафиксировать как самостоятельную функцию государства, регулируемую правовыми нормами, а не только как систему разовых мероприятий, которые осуществляют те или иные контрольные органы либо законодательные ветви власти.
Вряд ли подлежит сомнению, и мировой опыт это подтверждает, другая наша точка зрения – Счетная палата Российской Федерации сильна не только тем, что имеет соответствующую законодательную базу и наделена соответствующими полномочиями, но и тем, что она создана вне органов исполнительной власти, а значит, реально независима от них.
Фактически находясь над системой внутреннего финансового контроля в государстве, что принципиально важно, Счетная палата России по сути явочным порядком и может со временем стать тем высшим органом государственного финансового контроля, которому без особых дополнительных материальных затрат предстоит сформировать единую систему государственного финансового контроля в России.
К сожалению, в отсутствие единого концептуального подхода это непросто. Задерживается разработка общероссийских стандартов аудита как единой платформы государственного финансового контроля, а значит, говорить об эффективности самого аудита преждевременно.
Цена же вопроса велика. Приведу для примера всего лишь одну цифру. В рамках оказания финансовой помощи из федерального бюджета в субъекты Российской Федерации только в 2001 году направлено около 300 млрд. рублей. По какому принципу они распределены? Корректно ли выражен сам подход к организации межбюджетных отношений? Дошла ли помощь до адресата? Как расходуются средства, насколько эффективно? Что считать нецелевым использованием этих средств? Что изменить в действующей системе? Чтобы ответить на эти и множество других вопросов, важно не только обладать полномочиями, но и иметь доказательную с точки зрения нормативно-правовой, методологической, организационной и информационной поддержки платформу.
А теперь о межбюджетных отношениях.
Как бы мы ни старались убедить себя в обратном, а те, кто работает давно, поддержат меня, существующая практика формирования бюджета РФ принципиально в плане прозрачности ничем не отличается от практики 80-90-х годов.
Подход по-прежнему во многом субъективен. Как и много лет назад, за расчетную базу принимается достигнутое. За примером далеко ходить не надо. Недавно на коллегии Счетной палаты был утвержден наш отчет по результатам проверки состояния дел с выплатой заработной платы бюджетникам, в которой, кстати, приняли участие 8 контрольно-счетных палат регионов. И тезис “расчеты от достигнутого” подтвержден. Справедливости ради следует заметить, что Департамент межбюджетных отношений Минфина России определил расчетную потребность на заработную плату с начислениями с учетом изменений ЕТС в сумме 150 млрд. рублей. На этапе же согласования проекта бюджета 2002 года Минфин в Государственную Думу представляла не Максимова Н.С, а Голикова, объем в итоге снизился на порядок. Правда, 3 млрд. рублей заложили в резерв, но это капля в море, поскольку 60 регионов подошли к декабрю 2001 года, т.е. к моменту выплаты повышенной заработной платы бюджетникам, с колоссальными долгами не столько по самой заработной плате, сколько по начислениям на нее. Возьмите отчеты Счетной палаты по итогам проверок – везде выводы одинаковы.
Счетная палата еще в своем Заключении на проект бюджета четко указывала на несоответствие предусмотренных ассигнований реальным потребностям регионов. Рассмотрим, что же произошло на практике? Занизив потребность, Минфин России заведомо завысил потенциальные доходы регионов за счет ожидаемых поступлений по результатам реформы ЖКХ и земельного налога. Реформы забуксовали. Денег не поступило.
Минтруда России тоже внес свою лепту, при расчетах шел не от потребностей, а от объема, предложенного Минфином. Понятно, что это были за объемы. Сегодня возможности целевого финансирования исчерпаны. Предлагаем пересмотреть бюджет. О какой прозрачности бюджета может идти речь, если картину по трансфертам или дотациям и субвенциям мы с вами видим только на этапе третьего чтения проекта бюджета, когда практически изменить уже ничего нельзя. По правилам, методика Минфина по распределению средств должна утверждаться одновременно с бюджетом. Однако этого не происходит. Отчетность Счетной палаты заблокирована Государственной Думой с подачи Татьяны Геннадьевны Нестеренко. Вероятно, с позиции полного уничтожения альтернативных источников информации. Меня как будущего заместителя председателя ГКС России тревожит отчетность Минфина России. Тем более, что данные Минфина и получателей бюджетных средств расходятся довольно часто.
Вообще, как было уже сказано, "статистика" сегодня скудна.
Регистра населения, как в Финляндии, Швеции и Норвегии, в России нет. С переписью населения опаздываем на несколько лет. Да и перепись не дает тех социально значимых показателей, которые могли бы использоваться при соответствующих расчетах.
Налоговая статистика России закрыта под предлогом налоговой тайны. Хотя к примеру, в Швеции именно налоговики, ведя автоматизированный учет юридических и физических лиц с помощью великолепных регистров, дают общедоступную информацию, скажем так, для гражданского применения. Муниципальная статистика не развита.
Все попытки развить и унифицировать государственные информационные ресурсы в России пока заканчиваются ничем. И получить объективную информацию для бюджетных нужд непросто. Более того, буксует переход к международным стандартам бухгалтерского учета на уровне предприятий и организаций, способствующий в определенной степени открытости бюджетной системы.
Но не все до такой степени мрачно. Определенные позитивные сдвиги есть. И прежде чем перейти ко второй части моего выступления, попрошу вас, коллеги и оргкомитет, о следующем…
В Рекомендации конференции включить конкретные предложения об урегулировании межбюджетных отношений, прозвучавшие здесь. С последующим использованием их Счетной палатой при подготовке документов в Государственную Думу, Совет Федерации и Президенту России.