Межбюджетные отношения в регионах являются одной из наиболее сложных проблем во взаимоотношениях региональных и муниципальных властей. При принятии региональных бюджетов возникает множество конфликтов, поскольку трудно найти критерии распределения бюджетных средств, которые устраивали бы все муниципальные образования. Часть конфликтов решается принятием новых и усовершенствованием существующих законов, часть – согласительными процедурами, когда обе стороны идут на взаимные уступки. Иногда, к сожалению, региональная власть проводит свое решение, игнорируя предложения представителей муниципальных образований.
В последние два года ситуация обострилась из-за очередного этапа налоговой реформы. Сокращение налогового бремени предприятий произошло, но при этом поступление налогов в Федеральный бюджет не уменьшилось. Сокращение произошло за счет региональных бюджетов. Власти субъектов в свою очередь перераспределили доходы в свою пользу. Местное самоуправление оказалось крайним. В результате доходы муниципальных образований значительно уменьшились. В начале 2002 г. власти многих муниципальных образований оказались перед дилеммой – либо не платить зарплату, которую в бюджетной сфере федеральные власти повысили почти в два раза, либо не платить энергетикам за отопление.
Гуманитарно-политологический центр «Стратегия» в 2000-2002 гг. проводил опросы в Петрозаводске и других городах России по оценке прозрачности муниципального бюджета [1]. В ходе данных опросов рассматривались различные проблемы, в т.ч. и межбюджетные отношения в регионе. В частности, были включены вопросы о том, заинтересованы ли местные органы власти в увеличении собственных доходов местных бюджетов и сокращении непроизводительных расходов, а также происходит ли сокрытие бюджетной информации (о возможных дополнительных доходах и возможном снижении расходов). Анализ ответов на эти и другие вопросы и комментариев работников финансовых и экономических подразделений муниципальных администраций показал, что существует множество проблем. Прежде всего, муниципальные власти слабо заинтересованы в активной экономической политике, в реализации инвестиционных проектов, которые могут привести к увеличению доходов бюджета. Кроме того, фактически часть бюджета уходит в «тень».
В Карелии в январе 1992 г. был принят закон “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия ”, который определил бюджетную обеспеченность, бюджетное регулирование и механизм рассмотрения разногласий между органами местного самоуправления и Министерством финансов Республики Карелия (РК). Закон определил, что претендовать на субвенции из бюджета РК могут муниципальные образования, имеющие бюджетную обеспеченность менее 95% от среднереспубликанской.
Муниципальные образования РК значительно различаются по экономическому развитию и доходам. Костомукша и Кондопожский район, основу экономики которых составляют крупные предприятия, экспортирующие значительную часть своей продукции, заметно опережают остальные территории по налоговым доходам (табл.1). Надо отметить, что предприятия РК экспортируют в основном сырье, а цены на него нестабильны в Европе. Поэтому можно выделить падение налоговых доходов в Муезерском районе, предприятия которого вывозят необработанные лесоматериалы в Финляндию.
Таблица 1
Налоговые поступления в бюджеты различных уровней на душу населения
|
Район |
1999 г. |
2000 г. |
2001 г. |
|
г. Костомукша |
11.68 |
10.81 |
13.83 |
|
Кондопожский |
9.68 |
9.96 |
11.52 |
|
Прионежский |
5.44 |
8.14 |
9.69 |
|
г. Петрозаводск |
4.32 |
5.67 |
8.28 |
|
Карелия в целом |
4.69 |
6.23 |
7.03 |
|
Кемский |
3.72 |
5.79 |
6.87 |
|
Сегежский |
4.82 |
9.66 |
5.64 |
|
Калевальский |
4.8 |
5.1 |
5.64 |
|
Муезерский |
7.21 |
6.19 |
5.56 |
|
Лоухский |
4.48 |
4.54 |
5.32 |
|
г. Сортавала |
3.08 |
4.14 |
5.31 |
|
Питкярантский |
4.12 |
8.3 |
5.2 |
|
Суоярвский |
5.3 |
5.46 |
4.87 |
|
Вепсская национальная волость |
1.64 |
2.96 |
4.74 |
|
Район |
1999 г. |
2000 г. |
2001 г. |
|
Беломорский |
3.3 |
4.45 |
4.47 |
|
Пудожский |
3 |
4.58 |
4.28 |
|
Лахденпохский |
2.68 |
2.83 |
3.13 |
|
Пряжинский |
3 |
3.47 |
3.1 |
|
Медвежьегорский |
2.18 |
2.98 |
3.07 |
|
Олонецкий |
2.33 |
2.29 |
2.46 |
В конце списка самые бедные муниципальные образования – четыре сельскохозяйственных района. Различие доходов на душу населения территорий очень велико, в 1999 г. – примерно в 7 раз, затем несколько уменьшилось, но в 2001 г. снова выросло. При разработке бюджета на 2001 г. пришлось отойти от правила деления налогов в соотношении 50:50 между республиканским и местным бюджетами. Налог на прибыль был полностью зачислен в бюджет РК. Иначе доходы наиболее богатых муниципальных образований намного превышали бы средние по Карелии, а большинство сельских районов смогло бы рассчитывать на небольшие средства. Бюджет РК получил дополнительно 380 млн. руб, или почти половину объема финансовой помощи муниципальным образованиям в бюджете РК.
Бюджетное выравнивание до 1999 г. осуществлялось ежегодно исходя из расходов предыдущего года. Нормативы распределения налогов определялись на один год и по каждому району индивидуально. Особенно значительные колебания по налогу на добавленную стоимость (НДС). Надо также отметить, что постепенно нормативы местных бюджетов уменьшаются, в некоторых районах с 25 до 5%. Расходная часть бюджета рассчитывалась исходя из фактических расходов предыдущего года. В такой ситуации невыгодно экономить – сэкономленные средства могут привести к уменьшению поступления средств из республиканского бюджета в следующем году.
Поэтому в Карелии отсутствовали стимулы для активной деятельности местных властей и развития предпринимательства. Местные финансовые органы в Карелии, старались занизить свои доходы, чтобы получить как можно больше средств из республиканского бюджета. При этом крупные города не были заинтересованы в увеличении налоговых сборов – средства из Петрозаводска, Кондопоги и Костомукши тут же уйдут в другие районы. Те же в свою очередь не были заинтересованы в активизации своей работы – проще, ничего не делая, просить деньги у республиканских органов и их же потом обвинять – “мало дали”. Индикатором этого процесса является развитие предпринимательства в республике и в районах и городах, пик которого пришелся на 1994 г., а затем ни количество предприятий, ни количество занятых практически не увеличивались.
В 1999 г. власти РК стали переходить к новой системе межбюджетных отношений, лучше учитывающей особенности территорий, дающей местному самоуправлению больше возможностей для активных действий по развитию территорий. В последующие годы были приняты новые законы и осуществлен переход к новым принципам распределения на основе региональных социальных стандартов.
В 2000 г. был принят Закон РК «О государственных минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых нормативах» и на его основе стали разрабатывать бюджет РК и бюджеты муниципальных образований. В дальнейшем он дополнялся и совершенствовался.
Важнейшими принципами формирования и применения минимальных социальных стандартов являются:
- обоснованность установления и применения минимальных социальных стандартов, социальных и финансовых нормативов с учетом социально-экономической ситуации в РК, региональных и местных экономических, социальных, экологических, демографических, национальных, природно-климатических и других факторов и условий;
- обеспечение общедоступности социальных услуг;
- целевое, адресное и подушевое финансовое обеспечение минимальных социальных стандартов;
- прозрачность финансирования обеспечения минимальных социальных стандартов, социальных и финансовых нормативов;
- законодательное закрепление минимальных социальных стандартов, социальных и финансовых нормативов;
- широкая информированность населения о формировании системы минимальных социальных стандартов, социальных и финансовых нормативов;
- ответственность органов власти РК и органов местного самоуправления за соблюдение минимальных социальных стандартов, социальных и финансовых нормативов.
Не все из этих принципов реализованы, сами стандарты вызывают споры, отдельные нормативы невыполнимы. Минимальные социальные стандарты должны пересматриваться раз в три года, а финансовые – ежегодно.
В законе перечислены области и сферы, в которых устанавливаются минимальные социальные стандарты, и они определены для образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, физической культуры и спорта, жилищно-коммунального хозяйства, функционирования органов местного самоуправления, капитального ремонта, связи и транспортного обеспечения. Отсутствуют нормативы по правоохранительной деятельности, благоустройству территории и капитальным вложениям в жилищное и дорожное строительство.
Для образования нормативы определены детально – выделено 8 типов учреждений (дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные школы, ...) и для каждого из них определена наполняемость. Рассчитаны поправочные коэффициенты для районов по каждому типу учреждений и определены минимальные средние финансовые нормативы на одного обучаемого (или группу). На основе этих данных, зная количество детей и сеть образовательных учреждений, можно оценить потребность муниципального образования в финансовых ресурсах.
Аналогичные расчеты существуют для здравоохранения, культуры, социального обслуживания населения и физкультуры и спорта. Для органов местного самоуправления определен норматив минимальной численности и минимальный финансовый норматив.
Для жилищно-коммунального хозяйства не рассматривались финансовые нормативы. В законе определены только социальная норма площади жилья, доля платежей граждан (которая была пересмотрена уже в ходе утверждения бюджета), максимально допустимая доля собственных расходов граждан в совокупном доходе семьи (для оценки объема жилищных субсидий) и норматив предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на единицу общей площади. Фактически в этой сфере сохраняется старый порядок расчета расходов, видимо, из-за значительных различий территорий, наличия специфических характеристик и сложности создания единой системы.
На капитальный ремонт в области социальной сферы в законе определяется единый финансовый норматив в расчете на 1 куб.м здания. Самый простой подход, видимо, и самый реальный.
В Карелии все больше средств остается в региональном бюджете и соответственно все больше приходится направлять на финансовую поддержку местных бюджетов (табл. 2).
Таблица 2
Финансовая
поддержка муниципальных образований в
бюджете Карелии, млн.руб
|
Год |
Доходы |
Расходы |
Финансовая
поддержка |
|||||
|
проект |
факт |
проект |
факт |
проект |
факт |
проект |
факт |
|
|
1998 |
1479 |
1313 |
1653 |
1161 |
247 |
151 |
14.9% |
13% |
|
1999 |
1318 |
2383 |
1839 |
2326 |
342 |
514 |
18.6% |
22.1% |
|
2000 |
2133 |
3437 |
2224 |
3230 |
416 |
521 |
18.7% |
16.1% |
|
2001 |
3648 |
4258 |
3992 |
4245 |
826 |
921 |
20.7% |
21.7% |
|
2002 |
4649 |
- |
5009 |
- |
1633 |
- |
32.6% |
- |
Данный закон в какой-то степени стимулирует активность районов и городов, их саморазвитие, стремление привлечь инвестиции. В первую очередь это касается наиболее промышленно развитых муниципальных образований, имеющих очень высокие доходы на душу населения. Но для большинства территорий даже минимальные финансовые нормативы недостижимы и их активность в данном году приведет в следующем к уменьшению финансовой помощи. В 2001 г. подобная ситуация уже возникла. Нормативы считаются не в ценах текущего года и из-за нехватки средств финансируются примерно на 70%. Так что проблема иждивенчества слаборазвитых муниципальных образований пока не решена. Система межбюджетных отношений оказывается не такой эффективной, как ожидалось. Для муниципальных властей выгоднее закрыть глаза на неполные платежи налогов (все равно все дополнительные средства заберет региональная власть) и получить средства от предприятий непосредственно на финансирование местных мероприятий.
В разных странах сложились различные системы разработки и согласования бюджетов и перераспределения средств. Во Франции дотации распределяются между территориями в соответствии с численностью населения – 40% всей суммы, с богатством населения (стоимость жилья и доходы населения) – 37.5%, количества общественного жилья для бедных – 13.5%, числом учащихся – 4.5% и протяженностью дорог – 4.5% [2, 3]. При использовании данных критериев дотации Петрозаводска были бы существенно больше, чем по законам РК. Надо отметить, что в РК учитывается из перечисленных только один критерий, связанный с образованием.
В Германии осуществляется активное перераспределение средств между территориями, гарантирующее выравнивание финансового потенциала, определяемого через налоговые поступления (на разных этапах выравнивания – разные показатели). Для земель минимальный уровень – 99.5% от среднего по стране. При превышении среднего показателя более чем на 10% почти весь прирост (80%) изымается. В таком случае могут теряться стимулы для развития и развиваться иждивенчество. В развитых странах доходы достаточны для обеспечения не только минимальных стандартов, но и для предоставления дополнительных услуг. В РФ и РК бюджетные доходы не могут обеспечить даже минимальный набор услуг, которые население получало еще лет 10-15 назад (в РК минимальные стандарты финансируются примерно на 70%). Поэтому для РФ и РК важно не только выравнивание, но и создание системы стимулов для экономического развития муниципальных образований, поэтому сложившийся в Германии подход вряд ли подходит для РК.
Больше способствовало бы развитию инициативы местных властей использования опыта Китая, когда власти региона не вмешиваются в дела местной власти и практически не учитывают при определении трансфертов местные доходы [4].
Действующее в российских регионах законодательство, позволяющее вышестоящим властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, превращает разделение доходов в неэффективный и политизированный процесс. Местное самоуправление не имеет надежных, независимых источников доходов. Наиболее сложные отношения складываются между властями региона и региональной столицы [4, 5, 6].
Анализ бюджетных взаимоотношений между региональными и местными властями в России показывает, что во многих регионах отсутствуют стимулы для активной деятельности местных властей и развития предпринимательства. Практически любое увеличение собственных доходов приводит к погашающим изменениям в регулирующих доходах. Местные доходы в основном зависят от способности местной администрации отстаивать свои интересы в переговорах и в значительно меньшей степени от усилий по увеличению собственных доходов. Активная деятельность по сбору налогов в данном году приводит к изменению в разделении регулирующих налогов и уменьшению трансфертов в следующем. Региональные власти выравнивают все районы и города по каким-либо показателям ежегодно, учитывая все доходы местного самоуправления (расчеты проводятся, как правило, по базе прошлого года). Положение постепенно улучшается, но очень медленно.
Проведенный в работе [4] анализ бюджетов 35 крупных городов России (из них 29 областных центров) показал, что региональная администрация сокращает трансферты местным органам власти и снижает положенную им часть регулирующих налогов, когда город собирает больше налогов самостоятельно – 90% из каждого дополнительного рубля изымается. Показано, что скорость формирования частного сектора пропорциональна более высокому уровню бюджетной независимости местного самоуправления от региональной администрации. При этом местные власти расходуют деньги более эффективно, относительно меньшая часть тратится на субсидии и большая – на образование, здравоохранение и другие общественные блага.
Необходимо отметить взаимосвязь экономической ситуации и межбюджетных отношений. В период начала экономического роста надо поддерживать наиболее активные муниципальные образования, давать определенные льготы развивающимся предприятиям, инновационным проектам в наиболее перспективных сферах. В условиях длительного и стабильного экономического роста главным становится выравнивание муниципальных образований, как в Германии.
В РФ фактически сохраняются правовые основы централизованной системы [5]. Значительная часть доходов и расходных полномочий региональных и местных властей регламентируется федеральными властями. Федеральное министерство собирает все виды налогов, основная часть их поступает в федеральное казначейство и им расщепляется между бюджетами разных уровней. Федеральные власти ежегодно устанавливают нормативы отчислений от основных налогов в бюджеты регионов.
Расщепляемые налоги в РФ в 1997-2000 гг. составляли 50-60% региональных доходов и 52-56% местных доходов (из них регулирующие, для которых налоговые ставки и нормативы расщепления устанавливаются ежегодно властями более высокого уровня, – 23-31% для регионального бюджета и 38-42% для местного бюджета). Поступления из бюджетов других уровней и внебюджетных фондов составляют 18-30% для региональных бюджетов и 25-32% для местных бюджетов. Налоговые доходы, по которым налоговые ставки, база налогообложения и налоговые льготы устанавливаются децентрализовано (рамки определены федеральным законодательством), составляют лишь 13-18% для региональных бюджетов и 8-15% для местных бюджетов [5]. Фактически только 1/7 часть доходов местного бюджета – это собственные доходы. Говорить в такой ситуации о самостоятельности местного самоуправления сложно.
Налоговый кодекс ввел дополнительные ограничения для региональных и муниципальных властей, сократив перечень региональных и местных налогов и возможности управления ими. Постепенно ограничиваются возможности региональных и муниципальных властей и по предоставлению льгот по федеральным налогам в части, зачисляемой в их бюджеты.
Неполное покрытие собственных необходимых расходов и полное изъятие дополнительных средств из-за полной прозрачности местного бюджета приводит к попытке укрытия части доходов. Причем если муниципальное образование все полностью соберет (и в следующем году эти средства распределят на весь регион), а остальные часть дополнительных средств не откроют, то именно данное муниципальное образование будет виновато перед своими жителями, которые в следующем году будут жить хуже, чем другие. Дополнительные средства, не входящие в бюджет, могут дать предприятия, оплатив часть расходов муниципальных образований. Или предприятие фактически бесплатно отапливает город, т.к. средств на оплату местные власти не имеют (их иногда даже не закладывают в бюджет или закладывают частично). Но предприятия пойдут на это, если пойти навстречу им – налоговую и неналоговую нагрузку. Власти могут занизить аренду, закрыть глаза на неполную уплату налогов и применение различных схем, снижающих налоговые платежи. Используется то, что оценка доходов идет от платежей прошлого года. Часть полученных таким образом предприятием денег идет на нужды муниципального образования. Но в этом случае теряется прозрачность, появляются условия для коррупции. Видимо, есть зависимость снижения налоговых поступлений от жесткости региональной финансовой политики по отношению к муниципальным образованиям – чем больше отставание расходов (включающих собственные средства и финансовую помощь) от инфляции, тем меньше рост налоговых сборов.
Как уже указывалось, выравнивание доходов должно стимулировать экономическое развитие депрессивных территорий. Наиболее удачно система льгот для депрессивных территорий была разработана в Новгородской области. Инвесторы освобождались от большинства налогов, им даже компенсировались расходы по федеральным налогам. Но результаты оказались не слишком значительными – инвестиции все равно приходили в более развитые и удобно расположенные территории. Отсутствие необходимой инфраструктуры и низкое качество жизни в периферийных районах невозможно компенсировать временными налоговыми льготами. Вечных льгот не бывает, и после их окончания неприбыльные производства приходится закрывать. В РК таких примеров много – в начале 90-х годов в РК за счет средств федерального бюджета действовал Фонд развития и реконструкции народного хозяйства.
Значит, на втором этапе надо переходить к другой системе. Проект должен делать местный предприниматель за счет специального регионального инвестиционного фонда, проект должен быть инновационным и основанным на использовании местных ресурсов, например, переработка сельхозпродукции или лесопродукции по западным технологиям. Тогда производство прибыльно, продукция конкурентоспособна на российском и европейском рынках и бюджет муниципального образования получит существенную прибавку. Подобный подход может использоваться и для развития отдельных территорий РК – Пудожского и Медвежьегорского районов и Вепсской национальной волости. На территории Лахденпохского района (благодаря приграничному положению без льгот) фирме «Нординтерхаус» удалось реализовать подобный проект. Но поддержки данного предприятия и распространения подобной деятельности в другие приграничные регионы нет. Вместо комплексной переработки сырья в районе оно будет вывозиться другим предприятием для переработки в Финляндию.
Изменения межбюджетных отношений во многом зависят от федеральных властей. Они должны включать [5]:
- обеспечение закрепленной в законодательстве автономии местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий;
- законодательные гарантии автономии в финансировании расходных обязательств за счет достаточной для этого собственной налоговой базы;
- реформа политики трансфертов с целью повышения ее прозрачности и стабильности.
Желательно перейти к автономии местных властей в определении объема, структуры и финансирования определенных видов расходов. В областях совместного ведения (образование, здравоохранение) может быть долевое финансирование, причем федеральные субсидии должны определяться федеральными минимальными стандартами количества и качества оказываемых бюджетных услуг.
Возложенные на местные бюджеты обязательства по федеральным законам могут быть переданы в федеральный бюджет и непосредственно исполняться через федеральное казначейство. Пока же начата реализация второго возможного варианта – предоставление целевых субвенций. В любом случае либо подобные федеральные законы должны быть либо отменены, либо финансироваться из федерального бюджета.
Возможно, следует, как предлагается в [5], отказаться от федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере, финансируемой из местных бюджетов. Возникающая в таких случаях разница промышленно развитых (Кондопожский район) и слаборазвитых сельскохозяйственных территорий (Вепсская волость) должна уменьшаться через помощь из федерального и регионального бюджета (до минимальных федеральных стандартов).
Необходимо вместо системы расщепляющихся налогов перейти к закреплению налогов за местным самоуправлением и их доля должна достигать 40-60%, а не 15%, как сейчас. Должны быть расширены права местных властей по введению налогов, определению их ставок и льгот. Причем местным властям более удобны налоги с немобильной или формируемой на месте налоговой базой (не налог на прибыль, а НДС или налог с продаж). Тогда будет меньше разрыв в доходах экспортоориентированных промышленно развитых муниципальных образований (г.Костомукша, Кондопожский район) и слаборазвитых сельскохозяйственных территорий (Олонецкий район, Вепсская волость). Необходимо уменьшить его примерно вдвое.
Данная проблема может решаться и созданием крупных территориальных образований. В РК предлагается организовать 5 крупных округов и 60-65 муниципальных образований на основе населенных пунктов. Постепенно можно создать двухуровневую действующую систему местного самоуправления (округ как союз муниципальных образований).
Литература
1. Замятина М.Ф., Клисторин В.И., Бескровная В.А., Дружинин П.В. Анкета экспертного опроса прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе муниципального образования Российской Федерации. СПб.: Стратегия, 2000.
2. Клисторин В.И., Новикова Т.С., Суспицын С.А. Совершенствование межбюджетных отношений в регионе. Новосибирск: ИЭиОПП, 2000.
3. Новосибирск. Анализ бюджетного процесса в Новосибирской области и городе Новосибирске / Под ред. С.А. Суспицына и В.И. Клисторина. Новосибирск: ИЭиОПП, 2000.
4. Журавская Е.В. Влияние бюджетного федерализма на структуру стимулов к производству общественных благ. / М.: РПЭИ, 1999.
5. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. OECD, 2001.
6. Прикладной бюджетный анализ. СПб.: Стратегия, 2001.
7. Бюджетное послание главы города Петрозаводска на 1999 год. Комментарии экспертов. СПб.: Стратегия, 1999.