Рассмотрим ряд аспектов бюджетного процесса в Санкт-Петербурга. Нормы, регламентирующие деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга по составлению и рассмотрению проекта бюджета Санкт-Петербурга, утверждению и исполнению бюджета Санкт-Петербурга, а также по контролю за его исполнением содержатся в правовых актах, принятых как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти Санкт-Петербурга. К числу последних относятся: Устав Санкт-Петербурга, законы Санкт-Петербурга «О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга», «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге», «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга», «О представлении оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга», «О порядке предоставления за счет средств бюджета Санкт-Петербурга субсидий и субвенций некоммерческим организациям», «О государственном долге Санкт-Петербурга», «О заказе Санкт-Петербурга», «О порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета Санкт-Петербурга». Остановимся на некоторых нормативных правовых актах Санкт-Петербурга.
В соответствии с Уставом Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти Санкт-Петербурга. Введение данного определения, несмотря на то, что оно дословно воспроизводило определение понятия “бюджет”, содержавшееся в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734 – 1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (действовавшего в период работы над проектом Устава Санкт-Петербурга), вызвало серьезную дискуссию при разработке проекта Устава Санкт-Петербурга. Представляется, что негативное отношение к данному определению было вызвано тем, что его оппоненты отождествляли «обеспечение функций органов государственной власти» с «денежным содержанием, предусматриваемым для функционирования самих органов государственной власти». Напомним, что в соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Следовательно, основная функция органов государственной власти Санкт-Петербурга – обеспечение реализации на территории Санкт-Петербурга прав и свобод граждан. Именно в указанных целях формируется бюджет Санкт-Петербурга. Добавим, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 2000 г., содержит несколько иное определение понятия «бюджет». В соответствии с данным нормативным правовым актом бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Отметим также, что статья 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняет: бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.
Устав Санкт-Петербурга определяет вид нормативного правового акта, которым устанавливаются порядок и условия представления проекта бюджета Санкт-Петербурга, его рассмотрения и утверждения, а также изменения в ходе исполнения – это закон Санкт-Петербурга. Кроме того, в Уставе Санкт-Петербурга закреплена обязанность исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга представить в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проект бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год не позднее 1 октября текущего финансового года.
Порядок внесения Администрацией Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проекта бюджета, смет доходов и расходов внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, порядок их рассмотрения и принятия Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и подписания губернатором Санкт-Петербурга закона о бюджете Санкт-Петербурга на очередной финансовый год определен Законом Санкт-Петербурга «О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга».
Согласно указанному Закону Санкт-Петербурга, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга рассматривает проект бюджета в трех чтениях. До рассмотрения проекта закона о бюджете в первом чтении Законодательное Собрание Санкт-Петербурга при необходимости принимает законы о налогах, сборах, иных обязательных платежах в бюджет, в том числе в части льгот по платежам в бюджет. Адресная программа капитальных вложений утверждается одновременно с бюджетом. Расходы на реализацию целевых программ Санкт-Петербурга выделяются в функциональной структуре расходов бюджета самостоятельными целевыми статьями расходов в соответствии с бюджетной классификацией. Статус целевых программ Санкт-Петербурга также определяется законами Санкт-Петербурга.
Представленный Администрацией Санкт-Петербурга законопроект до рассмотрения его в первом чтении подлежит рассмотрению постоянными комиссиями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, заключения которых представляются в бюджетный орган, а также губернатору Санкт-Петербурга. На основании полученных предложений и заключений бюджетный орган готовит сводное заключение по проекту закона Санкт-Петербурга о бюджете, а также проект постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о принятии (отклонении) проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете в первом чтении.
Перед обсуждением законопроекта в первом чтении с содокладами выступают руководитель бюджетного органа и председатель Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга.
При отклонении проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает постановление о передаче законопроекта в согласительную комиссию для уточнения основных показателей проекта бюджета. Согласительная комиссия состоит из четырех представителей Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и четырех представителей Администрации Санкт-Петербурга. Данная комиссия в течение 14 дней разрабатывает согласованный вариант бюджета, после чего губернатор Санкт-Петербурга вновь представляет уточненный проект бюджета на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
В случае принятия в первом чтении (за основу) проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете на следующий финансовый год губернатор Санкт-Петербурга, органы и депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в течение семи дней подают в бюджетный орган поправки к проекту бюджета.
Проект закона Санкт-Петербурга о бюджете во втором чтении должен быть рассмотрен не позднее чем через 25 дней после принятия законопроекта в первом чтении. Второе чтение включает в себя голосование поправок. При рассмотрении поправок во втором чтении не могут быть без согласования с губернатором Санкт-Петербурга изменены утвержденные в первом чтении следующие основные показатели бюджета:
- объем доходов бюджета;
- превышение доходов над расходами или дефицит бюджета и его предельный процент по отношению к расходам;
- источники покрытия дефицита бюджета.
Третье чтение проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете включает в себя голосование проекта закона в целом со всеми ранее принятыми поправками и должно состояться не позднее чем через неделю после принятия законопроекта во втором чтении и не ранее чем через 2 дня после получения депутатами текста проекта закона Санкт-Петербурга со всеми внесенными в него поправками.
Остановимся более подробно на двух аспектах изложенной процедуры:
1) определении депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга направлений расходования бюджетных средств;
2) прозрачности доходной и расходной части бюджета Санкт-Петербурга.
Статья 10 Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя устанавливает принцип разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную, судебную и вытекающую из него самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Самостоятельность органов государственной власти предполагает наличие у них собственной компетенции. У законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно федеральным законам есть собственная компетенция по формированию соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации. Законодательный орган государственной власти вправе не только принять решение об утверждении или неутверждении бюджета субъекта Российской Федерации, подготовленного и представленного исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, но и перераспределить бюджетные средства, направить бюджетные средства на те цели, которые законодательный (представительный) орган государственной власти посчитает более важными, приоритетными.
Однако при реализации вышеуказанных полномочий на практике возникают сложности, во многом связанные с природой законодательного органа государственной власти, ибо законодательный орган государственной власти – это коллегиальный орган, решения в котором принимаются не единолично, а путем голосования, как правило, большинством голосов.
У каждого депутата есть своя точка зрения на то, какие объекты необходимо финансировать из соответствующего бюджета, куда направлять денежные средства. Предложения депутатов по расходованию бюджетных средств различны. Депутаты регулярно ведут прием своих избирателей, отчитываются перед ними и хорошо знают конкретные проблемы своего округа.
Без установления механизма, обеспечивающего учет мнения каждого депутата и сопряжения депутатских предложений, законодательному органу государственной власти практически невозможно осуществить принадлежащее ему полномочие по утверждению бюджета: соответствующий закон очень сложно будет принять в целом, учитывая, что депутаты могут вносить совершенно различные поправки, используя одни и те же доходные источники, и любая депутатская поправка может не сочетаться с представлениями исполнительной власти о необходимых направлениях расходования бюджетных средств.
Некий механизм учета мнения всех депутатов был предусмотрен Законом Санкт-Петербурга «О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга», которым устанавливалась процедура определения направлений расходования средств резервного фонда (то есть особый порядок рассмотрения и утверждения части средств бюджета Санкт-Петербурга). Суть данной процедуры заключалась в следующем. Каждому депутату Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было предоставлено право подавать предложения по направлениям расходования определенной части денежных средств бюджета Санкт-Петербурга (всего – 2% доходной части бюджета Санкт-Петербурга). Окончательное решение по всем депутатским поправкам принималось одним голосованием на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Данный Закон Санкт-Петербурга с первых же дней после вступления в силу стал предметом острой критики. Оппоненты оспаривали положения Закона с точки зрения его несоответствия конституционному, финансовому и уголовному праву. Утверждалось также, что принятие такого Закона нецелесообразно и даже опасно... Впоследствии Закон был рассмотрен тремя судебными инстанциями. Окончательное решение принял Президиум Верховного Суда Российской Федерации, который установил, что рассматриваемый Закон Санкт-Петербурга неправомерно позволяет депутатам единолично распоряжаться частью бюджетных средств, что не соответствует действующему законодательству.
В 1998 году депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга вернулись к попыткам решения обозначенной выше проблемы и предусмотрели в Законе Санкт-Петербурга «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге» новый механизм обязательного учета мнения каждого депутата. Законом депутатам было дано право на стадии подготовки проекта бюджета представлять в Администрацию Санкт-Петербурга предложения по расходованию тех же 2% общего объема доходов бюджета Санкт-Петербурга. Администрация Санкт-Петербурга была обязана включать в проект бюджета предложения депутатов, соответствующие требованиям Закона Санкт-Петербурга.
И данная процедура была оспорена. В апреле 2001 года прокуратурой Санкт-Петербурга внесен протест на соответствующие положения Закона Санкт-Петербурга. В протесте указывалось, что «путем внесения предложений по расходованию средств бюджета до его утверждения органы законодательной власти Санкт-Петербурга фактически вмешиваются в процесс составления проекта бюджета, тем самым нарушая исключительные полномочия органов исполнительной власти города в данном вопросе». Судебные органы признали указанные положения Закона Санкт-Петербурга не соответствующими действующему законодательству.
В настоящее время в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга внесен новый проект закона, предусматривающий так называемую «пакетную поправку», которая готовится бюджетным органом по сводным предложениям всех депутатов в соответствии с теми же квотами. Данная поправка вносится к проекту закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга, принятому в первом чтении и принимается во втором чтении единым голосованием.
Появление все новых законодательных инициатив по процедуре определения депутатами направлений расходования бюджетных средств свидетельствует о существовании проблемы, требующей разрешения.
К числу важнейших положений, содержащихся в перечисленных нормативных правовых актах Санкт-Петербурга, следует отнести норму, в соответствии с которой Законодательным Собранием Санкт-Петербурга одновременно с бюджетом Санкт-Петербурга утверждается адресная программа капитальных вложений. Если еще несколько лет тому назад расходная часть бюджета Санкт-Петербурга не была ни такой прозрачной, ни такой детализированной, как в настоящее время, то сегодня Администрация Санкт-Петербурга представляет на утверждение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга практически каждый объект капитального строительства. Достаточно подробно расписываются и расходы на содержание городского хозяйства.
Обратим внимание на следующие обстоятельства: если расходная часть бюджета 1998 г. насчитывала около 450 страниц, то доходная часть бюджета Санкт-Петербурга – всего две страницы. Видимо, настанет время, когда и доходная часть бюджета станет такой же детализированной, доступной для анализа депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, учеными, жителями Санкт-Петербурга. Действительно, целесообразно детализировать доходы от использования и продажи имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, и иные неналоговые доходы. Впоследствии очередь может дойти и до детализации налоговых доходов, например, по отраслям экономики.
Конкретизация бюджетной классификации Санкт-Петербурга не является самоцелью. По сути дела, это одно из необходимых условий осуществления эффективного контроля за исполнением бюджета Санкт-Петербурга.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает право законодательных органов власти на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении и обязанность органов исполнительной власти предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля по бюджетным вопросам. Однако, как показывает практика, для реализации этого права необходимо принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предусматривающих в том числе формирование открытых информационных ресурсов. Примерами правовых актов, направленных на создание механизмов осуществления контроля за исполнением бюджета Санкт-Петербурга, являются законы Санкт-Петербурга «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга», «О представлении оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга».
Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга (далее – КСП) является структурным подразделением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и создается им.
Основными задачами КСП являются:
- осуществление контроля за исполнением доходных и расходных статей бюджета Санкт-Петербурга, расходованием средств территориальных государственных внебюджетных фондов;
- оценка эффективности и целесообразности расходования государственных финансовых ресурсов и использования государственной собственности Санкт-Петербурга органами государственной власти, государственными предприятиями, учреждениями и организациями, получающими средства из бюджета Санкт-Петербурга, имеющими право пользования собственностью Санкт-Петербурга, налоговые или иные льготы;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов бюджета Санкт-Петербурга и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов законов Санкт-Петербурга, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, или влияющих на формирование и исполнение бюджета Санкт-Петербурга и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета Санкт-Петербурга и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль финансовой деятельности Администрации Санкт-Петербурга, в том числе контроль за реализацией принимаемых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга законов о бюджете и финансах;
- ежемесячное представление Законодательному Собранию Санкт-Петербурга информации о ходе исполнения бюджета Санкт-Петербурга и результатах контрольных мероприятий;
- контроль за расходованием средств, поступивших в бюджеты муниципальных образований, находящихся на территории Санкт-Петербурга, из бюджета Санкт-Петербурга;
- проведение ревизий бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории Санкт-Петербурга, – получателей финансовой помощи из бюджета Санкт-Петербурга.
По поручению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, комитетов и постоянных комиссий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, объединений депутатов (фракций) и депутатских блоков Законодательно Собрания Санкт-Петербурга КСП готовит и представляет заключения по бюджетно-финансовым вопросам, входящим в компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Заключения КСП не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам их ведения.
Контрольные полномочия КСП распространяются на Администрацию Санкт-Петербурга и органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов, а в части, касающейся контроля за расходованием средств, поступающих в бюджеты муниципальных образований, находящихся на территории Санкт-Петербурга, из бюджета Санкт-Петербурга, – на органы, осуществляющие расходование указанных средств.
КСП строит свою деятельность самостоятельно на основе перспективных и текущих планов. Планы включают все проверки и другие виды работ с указанием сроков их проведения.
В случаях выявления фактов причинения существенного ущерба государственным и общественным интересам КСП передает соответствующие материалы проверок в правоохранительные органы.
Закон Санкт-Петербурга «О предоставлении оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга» устанавливает обязанность Администрации Санкт-Петербурга еженедельно представлять Законодательному Собранию Санкт-Петербурга и Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга полный перечень всех платежных документов по исполнению расходной части бюджета Санкт-Петербурга за предыдущую неделю на бумажном и электронном носителях.
В перечне указываются:
- дата составления перечня;
- составитель перечня;
- вид платежного документа, его номер и дата;
- перечисленная сумма;
- получатель денежных средств;
- правовые основания перечисления денежных средств;
- распорядитель бюджетных средств;
- номер по ведомственной структуре расходов бюджета Санкт-Петербурга, коды бюджетной классификации расходов: раздел (подраздел), целевая статья, экономическая статья.
Контроль за соблюдением сроков представления оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга и ее полноты осуществляется Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга.
О случаях нарушения положений настоящего Закона Санкт-Петербурга Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга незамедлительно ставит в известность председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга.
В случае нарушения уполномоченными должностными лицами Администрации Санкт-Петербурга порядка представления оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга, представления недостоверных сведений Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга обращается в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и к губернатору Санкт-Петербурга с предложением о выражении недоверия соответствующим должностным лицам Администрации Санкт-Петербурга или о применении к ним дисциплинарных взысканий.
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга по письменным обращениям граждан и юридических лиц в десятидневный срок представляет им подготовленные Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга на основании оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга справки о текущем исполнении бюджета Санкт-Петербурга.
Представляется, что совершенствование бюджетного процесса, начиная от разработки проекта бюджета и заканчивая представлением отчета об его исполнении, есть важнейший элемент экономико-правового развития субъекта Российской Федерации. Поскольку деньги, как правило, исключительно ликвидны, их привлекательность велика. Тем актуальнее рассмотрение вопросов, связанных с правовым регулированием отношений, связанных с использованием бюджетных средств. Полагаем, что эффективность расходования бюджетных средств субъекта Российской Федерации во многом зависит от качества законодательного регулирования процедур составления, рассмотрения и утверждения бюджета, механизмов контроля за его исполнением. Отметим, что речь идет не о введении какого-либо новаторского подхода в этой сфере, речь идет о применении известных экономических принципов, которые являются традиционными, давным-давно проверенными. Это учет, оценка, анализ использования, планирование его использования, контроль над использованием и, наконец, отчет.