Изучение бюджетно-финансовой политики на уровне субъекта Федерации представляет особый интерес в первую очередь для понимания глубинных процессов развития всей экономики Российской Федерации. В условиях федеративного государства именно в рамках республик, краев, областей происходит создание валового внутреннего продукта, осуществляется собственно социальное и экономическое развитие регионов и страны в целом.
Проводимая в республике бюджетно-финансовая политика нацелена на создание условий для эффективного функционирования бюджетной сферы Карелии, увеличение бюджетной обеспеченности ее жителей, повышение уровня доходов на душу населения и обеспечение социальных нормативов уровня жизни во всех городах и районах республики.
Действующий сегодня Бюджетный кодекс Российской Федерации достаточно четко определяет полномочия всех участников бюджетного процесса, включая законодательную ветвь власти. В соответствии с предоставленными полномочиями региональные законодательные органы рассматривают и утверждают региональный бюджет и бюджеты государственных территориальных внебюджетных фондов, отчеты об их исполнении, осуществляет последующий контроль за исполнением бюджетов.
В представленном докладе на примере Республики Карелия в рамках обозначенной темы мы попытаемся рассказать о накопленном опыте работы карельского парламента, обозначить те проблемы, которые, на наш взгляд, требуют разрешения, в том числе и на федеральном уровне.
С учетом проводимых в Российской Федерации бюджетной и налоговой реформ Законодательным Собранием Республики Карелия совместно с Правительством Республики Карелия на протяжении последних лет проводилась целенаправленная работа по законодательному обеспечению реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса в Республике Карелия.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 января 2000 года, установил основные принципы формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Согласно статье 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждения определяется законом субъекта Российской Федерации и должен обеспечить рассмотрение и утверждение проекта закона до начала очередного финансового года. С учетом положений данной статьи был разработан и принят Закон Республики Карелия «О бюджетном процессе в Республике Карелия». Закон содержит 12 глав, устанавливающих бюджетные правоотношения в Республике Карелия.
В условиях действия настоящего Закона принимался республиканский бюджет на 2002 год. Закон рассматривался в трех чтениях, в процессе его принятия депутатами Законодательного Собрания было рассмотрено свыше 150 поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы.
Реализуя основную цель финансовой политики республики, направленную на увеличение бюджетной обеспеченности его жителей по предложениям депутатов Законодательного Собрания, Межведомственной комиссией по формированию республиканского бюджета на 2002 год практически по всем районам республики в процессе принятия бюджета были откорректированы в сторону увеличения объемы финансовой помощи, передаваемой из республиканского бюджета в 2002 году местным бюджетам Республики Карелия, на общую сумму 61 миллион рублей.
В условиях ограниченности бюджетных ресурсов и необходимости при этом обеспечить в 2002 году своевременную выплату повышенной в соответствии с федеральным законодательством заработной платы работникам бюджетной сферы, при формировании бюджета на 23 % против плана 2001 года были сокращены капитальные расходы. По сравнению с Инвестиционной программой 2001 года более чем на 50 % уменьшено количество объектов, планируемых к финансированию за счет средств республиканского бюджета. В этих условиях депутатами Законодательного Собрания было внесено значительное число поправок, касающихся перераспределения объемов финансирования между объектами.
При недостаточности бюджетных средств, финансовых ресурсов депутатами Законодательного Собрания, Правительством Республики Карелия была проделана значительная работа по законодательному обеспечению принципа «социального равенства» всех жителей республики на получение жизненно важных и гарантированных государством услуг. Как известно, многие десятилетия на практике применялся принцип составления республиканского и местных бюджетов «на основе ранее достигнутого уровня». При таком подходе расходная часть бюджета могла быть выполнена на 120% по сравнению с предшествующим отчетным периодом, а жизненный уровень населения по всем основным социальным нормативам снижался. И наоборот: исполнение бюджета могло остаться на том же уровне, но за счет сокращения так называемых «нерациональных» затрат уровень жизни людей мог даже возрасти.
Поэтому в 1998 году был разработан и в 1999 году депутатами Законодательного Собрания принят Закон о социальных и финансовых нормативах, имеющий четырнадцать табличных приложений по основным направлениям социальной политики. В соответствии с этим законом были составлены бюджеты республики на 2000, 2001 и 2002 годы, которые, на наш взгляд, предоставляют реальные равные права гражданам по отношению к здравоохранению, образованию, культуре, социальной защите и некоторым другим важным сферам жизнеобеспечения человека. Работа над Законом постоянно продолжается. В настоящее время Главой Республики Карелия представлены в Законодательное Собрание Республики Карелия изменения в данный Закон, предусматривающие введение социальных и финансовых нормативов еще в шести областях и сферах: кинематография, пожарная безопасность, транспортное обслуживание населения, капитальные вложения в жилищное строительство, благоустройство территорий, услуги связи. Во всех отраслях и сферах произведено разделение общего финансового норматива на финансовые нормативы по заработной плате и начислениям на нее, материальным затратам и приобретению оборудования и предметов длительного пользования.
Необходимо отметить, что установление социальных нормативов уровня жизни только на территории республики недостаточно, в условиях несбалансированности ресурсов и обязательств консолидированных бюджетов на региональном уровне особое значение приобретает взаимосвязь данных нормативов на уровне отдельных территорий и на федеральном уровне. С учетом низкого уровня собственных доходов у подавляющего числа муниципальных образований в законодательстве Российской Федерации необходимо установить единые критерии и принципы применения механизмов бюджетного регулирования при предоставлении им финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Однако до сих пор не принят Федеральный закон «О минимальных государственных социальных стандартах», который должен заложить основу определения минимальных потребностей муниципальных образований. Данный законодательный акт должен обеспечить реализацию положений Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающих введение института минимальных государственных социальных стандартов.
Минимальные государственные социальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются необходимыми и ключевыми элементами межбюджетных отношений в Российской Федерации. Установление и применение государственных минимальных социальных стандартов позволит избежать субъективных подходов при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, распределении и разграничении доходных источников между уровнями бюджетной системы и будет способствовать выравниванию уровней минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории Российской Федерации в целях реализации основных социальных прав и гарантий граждан, определенных в Конституции Российской Федерации.
В условиях отсутствия достаточного количества собственных доходов у подавляющего числа местных бюджетов республики их расходы обеспечиваются за счет финансовой помощи из республиканского фонда финансовой поддержки. Поэтому важнейшим условием стабильности в межбюджетных отношениях является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней, особенно местных бюджетов.
В последние годы просматривается тенденция концентрации налоговых доходов на федеральном уровне. При этом задача выравнивания бюджетной обеспеченности не решается в полной мере. Значительный объем расходных полномочий, передаваемый из федерального на региональный и муниципальный уровень, не подкреплен доходными источниками. Таким образом, происходит разбалансировка бюджетов в связи с диспропорцией в соотношении доходного потенциала и расходных обязательств. По сути это не что иное, как передача бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Вместе с тем большое количество государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, связано с финансированием различного рода социальных выплат и льгот, установленных в федеральных законах для отдельных категорий граждан. Несмотря на то, что органы государственной власти при принятии соответствующих решений не предусмотрели источники и порядок финансирования реализации таких государственных полномочий, ответственность перед населением и законом за их осуществление несут именно органы местного самоуправления. Учитывая, что в действующем законодательстве определены лишь общие положения, касающиеся наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, необходимо, на наш взгляд, принять Федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Этот закон должен закрепить правовые гарантии и определить механизм передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями.
Большое внимание депутатами Законодательного Собрания уделялось усилению влияния парламента на процесс формирования республиканского бюджета на его начальной стадии. В частности, для более четкого и прозрачного формирования республиканского бюджета был разработан и принят Закон Республики Карелия «О республиканских целевых программах». Закон принят в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и определяет организационно-правовые основы принятия республиканских целевых программ. Закон направлен на обеспечение эффективности использования бюджетных средств, снижения рисков инвестирования, удешевления инвестиционных проектов. С принятием закона в Республике Карелия появились организационно-правовые основы взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти, исполнителей в направлении достижения целей и задач, определенных программами с обеспечением заявленных эффектов (экономического, социального, бюджетного, экологического).
Социальные программы в составе республиканского бюджета вошли в практику исполнительной и законодательной власти Республики Карелия. Наметилась положительная динамика – увеличение объема финансирования социальных программ в бюджете республики и доли расходов на них в общем объеме расходов на социальную сферу. При принятии бюджета на текущий год к Закону отдельным приложением утвержден Перечень республиканских целевых программ, предусмотренных к финансированию из республиканского бюджета на 2002 год. На указанные цели в республиканском бюджете предусмотрено 137 миллионов рублей.
Формирование бюджета и его исполнение являются тем объективным критерием, который характеризует динамику социально-экономического развития территории. И в связи с этим возрастает роль парламентского контроля за исполнением бюджета.
Для повышения эффективности и результативности контроля Законодательным Собранием Республики Карелия постоянно совершенствуются его формы и методы. В 2001 году впервые в республике были проведены бюджетные парламентские слушания по исполнению республиканского бюджета за 2000 год.
В ходе бюджетных парламентских слушаний, проходивших в Законодательном Собрании Республики Карелия с 21 мая по 20 июня 2001 года, были заслушаны отчеты более половины главных распорядителей средств республиканского бюджета, определенных статьей 2 Закона Республики Карелия «0 ведомственной классификации расходов республиканского бюджета».
В этот же период по поручению Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия Контрольно-бюджетным комитетом была проведена внешняя проверка отчета об исполнении республиканского бюджета за 2000 г., представленного Председателем Правительства Республики Карелия.
В ходе бюджетных парламентских слушаний было высказано более 20 замечаний в адрес Правительства Республики Карелия по исполнению республиканского бюджета в 2000 г., выработано более 60 рекомендаций для дальнейшей работы по использованию средств республиканского бюджета и целевых бюджетных фондов, в том числе в адрес Комитетов обеих Палат и в целом Законодательного Собрания. Все замечания, предложения и рекомендации, принятые участниками бюджетных парламентских слушаний, вошли в итоговое постановление Палаты Республики «О Законе Республики Карелия “Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за 2000 год” и вместе с отчетом Контрольно-бюджетного комитета были направлены Председателю Правительства Республики Карелия.
Палатой Республики был выпущен отдельный сборник по материалам бюджетных парламентских слушаний.
По мнению участников бюджетных парламентских слушаний, такая форма контроля за исполнением бюджета, осуществляемая законодательным органом, достаточно эффективна. И мы считаем, что это относится не только к контролю за бюджетом субъекта, но такая форма парламентского контроля может применяться и на уровне Федерации, а также на уровне муниципальных образований.
Важнейшей составной частью финансовой политики является налоговая политика. В связи с изменением налогового законодательства Российской Федерации в Республике Карелия была проведена большая работа по совершенствованию налоговой системы, депутатами тщательно было проанализировано действие налогового законодательства. В республике разработан и принят единый Закон Республики Карелия «О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия», в который вносятся ежегодные изменения и дополнения. Как показывает опыт практической деятельности, повышение ставок налогов, сложность их расчетов не решают проблему наполнения бюджетов любого уровня, а лишь способствуют росту недоимки по налогам. Основные выводы были сделаны как исполнительной властью, так и законодательной и выработана общая точка зрения о необходимости дифференциации ставок налогов на прибыль и на имущество, учитывающих социальную значимость предприятий, фондоемкость (фондоотдачу).
В соответствии с вышеназванным законом на 2002 год налог на прибыль снижен на 4 процента для предприятий по добыче камня и щебня, сельхозтоваропроизводителей, рыбной промышленности, а также организаций, реализующих инвестиционные проекты. От уплаты налога на имущество предприятий в пределах сумм, зачисляемых в республиканский бюджет Республики Карелия, освобождены организации-инвесторы по имуществу, создаваемому или приобретаемому для реализации инвестиционного проекта. Для различных категорий налогоплательщиков установлены дифференцированные ставки налога на имущество предприятий.
В 1998 году в республике были приняты и введены в действие два совершенно новых налога – налог с продаж и единый налог на вмененный доход.
Одним из результатов работы по совершенствованию республиканского налогового законодательства в 2001 году стала оптимизация законодательства по единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности. Основной целью работы над данным налогом являлось не снижение налоговой нагрузки по сравнению с общеустановленной системой налогообложения, а усиление администрирования за сферами деятельности, связанными с обращением денежной наличности.
Учитывая, что применение на территории республики единого налога на вмененный доход носит положительный характер: растет поступление сумм единого налога, увеличивается количество плательщиков, работу по расширению сферы действия единого налога необходимо продолжить. Целесообразным является перевод на уплату единого налога тех сфер деятельности, которые попадают под действие Федерального закона «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности.
Сегодня можно сказать, что работа Законодательного Собрания Республики Карелия по совершенствованию регионального налогового законодательства приносит свои результаты, происходит улучшение финансового состояния предприятий реального сектора экономики, повышается собираемость налогов в бюджеты всех уровней, отсутствует задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсиям и детским пособиям.
В настоящее время Налоговый кодекс Российской Федерации предлагает деление всех налогов и сборов на три уровня: федеральный, региональный и местный. При этом, как показывает практика составления бюджетов 1998-2002 годов, в зависимости от сложившейся в данный момент целесообразности происходит перераспределение всех налогов и сборов между различными уровнями бюджетов, т.е. их деление на уровни является условным. Такой подход приводит к серьезным негативным последствиям: постоянной борьбе между центром и регионами за более выгодное распределение источников доходов, ослаблению мотивации руководителей субъектов РФ и особенно местных органов власти к получению дополнительных доходов на своей территории.
В Республике Карелия применяется с 1999 года другой подход: все налоги и сборы распределяются в определенной одинаковой для всех пропорции, предусматривающей деление всех доходов, остающихся за вычетом перечислений в федеральный бюджет, в пропорции 50% на 50% между республиканским и местными бюджетами. Такой подход обеспечивает стабильность, нацеленность республиканских и особенно местных руководителей на получение доходов на своей территории, снижение противоборства между двумя уровнями управления. Таким образом, через механизм долгосрочного закрепления доходных источников в республике реализуется принцип повышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов.
Уважаемые участники конференции, тема роли и значения региональной законодательной власти в формировании и совершенствовании бюджетно-финансовой политики весьма обширна и в представленном докладе освещена лишь часть вопросов по данной проблематике. Мы будем рады, если Вас заинтересует опыт работы карельского парламента в вопросах участия в формировании бюджетно-финасовой политики на региональном уровне и готовы к сотрудничеству с Вами в данном направлении.