Качественное управление бюджетно-налоговой системой предполагает, что после принятия бюджета он должен выполняться в соответствии с утвержденным планом ассигнований, что коррективы, связанные с новыми разработками, должны вноситься прозрачно и эффективно, что сбережения должны быть максимизированы и что отчетность должна быть подробной, точной, своевременной и информативной. Несмотря на усилия, прилагаемые с 1992 года, большинство этих требований в России не выполняется. Нарушение законов о выполнении бюджета имеет поразительный размах, равно как и отсутствие контроля за процессом расходования средств, отсутствие у учреждений процедур и возможностей, направленных на экономию денег, и неадекватный подход к отчетности и учету.
В современных условиях переходного периода существенным недостатком в реализации такого принципа бюджетной системы как гласность (ст. 28 гл. 5 Бюджетного кодекса РФ) является отсутствие наглядности и ясности бюджета. Данное требование в зарубежном праве, так же как и у нас возведено до ранга принципа, но в отличие от России неукоснительно соблюдается. Сущность указанного положения заключается в представлении бюджетных показателей в наиболее информативной, доступной, ясной и наглядной для понимания форме с учетом всех денежных потоков через бюджет за ряд предыдущих лет, отчетный и плановый периоды и на несколько лет вперед в текущих и сопоставимых ценах.
Самая распространенная форма контроля любого вышестоящего органа за нижестоящим – сбор данных, характеризующих тот или иной вид деятельности, в установленном порядке. Другими словами, речь идет об отчетности. Согласно определению из «Словаря русского языка» С.И. Ожегова, «Отчетность: 1. Оправдательные документы, содержащие отчет о работе, о произведенных расходах. 2. Проведение отчетов вышестоящим органам».
В западной практике то же самое слово несет на себе другую смысловую нагрузку. Отчетность – это предъявляемое тому или иному лицу требование сделать свою деятельность просматриваемой. Считается, что «отчетность – это то, что лежит в основе правильного социального поведения. Если мне известно, что все, что я делаю (мое поведение), будет просматриваться и оцениваться, и что на основании этих оценок для меня будут вытекать те или иные последствия, разве не станет мое поведение лучше; разве не буду я стремиться проявить себя наиболее достойным образом? Этот принцип и составляет суть отчетности» [3].
Правительство США пытается сделать «прозрачной» бюджетную систему для всех граждан Америки, в то время как в нашей стране не каждый специалист разберется в паутине отношений, связывающей все уровни власти.
В предисловии к «Путеводителю граждан по федеральному бюджету США на 2001 год» (A citizen’s guide to the federal budget. Fiscal Year 2001), ежегодно публикуемому правительством страны, сказано следующее: «Мы знаем, что вас заботит то, как Правительство тратит ваши деньги. Вот почему мы создали «Путеводитель...» три года назад... С ним мы надеемся сделать бюджет более доступным и понятным»[4].
Однако работа ведется не только в направлении разъяснения «что», «как», «почему» и «зачем». Высокий уровень финансовой дисциплины обеспечен не чем иным, как «железной рукой в бархатной перчатке». Законодательство США само по себе не особо суровое, однако наказание за любое нарушение вменяется достаточно строгое.
В настоящее время в нашей стране есть тенденция к ужесточению требований к отчетности, увеличению ее объемов. С другой стороны, может показаться, что рано вести разговор о непосредственном качественном содержании отчетности. Иначе говоря, о том, чтобы в отчеты включались не только абсолютные и относительные показатели (сколько чего выполнено/не выполнено, динамика и т. д.), но и сведения об эффективности работы, экономном и качественном (а не только целевом) использовании средств и имеющихся трудовых ресурсов.
Причем по итогам работы организации, которая смогла более эффективно использовать выделенные ассигнования, должно предусматриваться определенное поощрение, например, в виде предоставления каких-либо льготных режимов.
Практика сегодняшнего дня в стремлении израсходовать все выделенные денежные средства независимо от целей и результатов должна быть изменена на борьбу за эффективность.
Отчетность предоставляется на основе волевого решения вышестоящей организации/лица по отношению к нижестоящей. Отсюда следует, что форма отчетности, ее содержание должны быть полностью продуманы и соответствовать целям и задачам, ради которых предпринимаются такие шаги.
Иначе говоря, имея вполне определенную цель, необходимо посредством отчетных данных собрать все сведения, способствующие ее достижению. Информативность, целесообразность, эффективность отчетности целиком зависят от того, кто принял решение о ее предоставлении.
Несомненно, что отчетность в конечном итоге должна способствовать просматриваемости результатов деятельности. Однако существует другая проблема: насколько заинтересовано подотчетное лицо в предоставлении достоверных данных.
На основании предоставляемых письменных отчетов можно было бы делать достаточно объективные выводы о функционировании той или иной организации.
К сожалению, практика показывает, что многие сведения преднамеренно искажаются. Это делается, в частности, для достижения определенных целей уже самой подотчетной организацией: занизив финансирование, чрезмерно увеличив расходы, некоторые таким образом пытаются добиться увеличения поступающего кредитования в будущих периодах.
В части решения вышеуказанных проблем наша страна не идет пока в одном направлении с Западом. За последние 10-15 лет государственный сектор многих развитых стран претерпел глубокие изменения. Эти изменения были вызваны бюджетными и экономическими императивами, направленными на повышение эффективности и экономичности государственного сектора. Наиболее распространенным проявлением этой волны перемен стало принятие на вооружение государствами систем «оценки результативности» как выполнения запланированных ими программ (соответствует ли программа стоящим перед ней целям и насколько эффективно достигаются эти цели).
Обеспечение такой просматриваемости варьируется в зависимости от обстоятельств выполнения задания. Задающий форму отчетности решает, какие процессы способны удовлетворить его потребность в оценке результатов деятельности подотчетного лица.
Мы привыкли к тому, что отчетность вызывает множество нареканий и порицаний в связи с видимой неэффективностью при сравнении затрат, необходимых на ее составление, и получаемого результата. Абсолютно все формы отчетности ориентированы на внешних пользователей. Может быть, перестроить отчетность таким образом, чтобы она стала полезной и самой отчитывающейся организации? В этом случае повысилась бы заинтересованность отчитывающихся в предоставлении объективной информации о своей работе, а значит, повысилось бы и качество данных.
В Австралии существует такое понятие как «дивиденд эффективности». Смысл заключается в том, что каждой организации предлагается сократить расходы в текущем году по некотором статьям. Если это удается, то в следующем году организация получает сэкономленные средства на развитие тех программ, в которых она заинтересована.
Таким образом, на государственном уровне поддерживается экономически обоснованная мотивация эффективного использования выделяемых ресурсов.
Если рассматривать общие формы отчетности, в частности, предоставляемые организациями, состоящими на бюджетном финансировании, то здесь следует отметить полную пассивность. С другой стороны, каковы запрашиваемые сведения, таков и отчет: сумма запланированного и поступившего финансирования по статьям расходов, количество освоенных средств (обычно в точности совпадает с поступившей суммой, по крайней мере, на бумаге). Вопросы об эффективности использования не поднимаются. Расходование денежных средств производится в точности по запланированным год назад показателям.
Решение сложившихся проблем необходимо искать в повышении эффективности управления бюджетно-налоговой деятельностью, охватывающей общие принципы, организационную систему институтов, информационные потоки, а также методические приемы управления бюджетным процессом и определения бюджетно-налоговых отношений между бюджетами разных уровней. Четкость отношений и процессов отчетности, обеспечивающая просматриваемость результатов деятельности, является залогом эффективного, результативного и этичного использования государственных ресурсов.