Проблема финансового контроля органами казначейства является актуальной и затрагивает не только интересы Российской Федерации, но и каждого ее субъекта, и каждого гражданина в отдельности.
Анализ развития экономики России за последние годы показывает, что модель неолиберальных реформ и реформ под флагом «стабилизации», основанной на ГКО, долгах по зарплате и западных кредитах, потерпела крах, оставив нам огромный государственный долг и долги субъектов Российской Федерации иностранным державам. Теперь пришло время жить по средствам и платить по займам. До недавнего времени благоприятному разрешению этих проблем способствовали высокие экспортные цены на нефть, которые давали возможность государству своевременно платить долги и стабилизировать макроэкономические процессы внутри страны. Однако видно, что неустойчивость экспортных цен на нефть и другое, традиционно экспортируемое Россией сырье не создает основы стабильного развития экономики, а в случаях кризисного падения цен может привести к серьезным потрясениям. Примером тому могут служить недавние события в Аргентине.
Теперь, как никогда, жестко встала задача наращивать объемы валового национального продукта, все больше опираясь на собственные силы и ресурсы. При этом продолжение структурной перестройки экономики должно сопровождаться социальной направленностью проводимых реформ. В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике на 2002 год» поставлена задача поддержать устойчивые темпы экономического роста, снизить социальное неравенство, в том числе за счет за счет высокой эффективности государственных расходов.
В этой связи рациональное использование средств из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления становится первоочередной задачей. Вопрос поставлен так, чтобы каждый рубль, поступающий от налогоплательщиков и из других источников, был бы без задержки доставлен в бюджеты различных уровней, и наоборот, каждый рубль бюджетных ассигнований на целевые программы, заработную плату и другие запланированные бюджетом расходы был получен вовремя и использован на эти цели.
Как свидетельствует международная практика, в странах, стоящих на разных стадиях экономического развития и имеющих самое различное общественно-политическое устройство (США – федеративная республика, Швеция – конституционная монархия, Швейцария – кантональная республика и т.д.), исполнение федерального бюджета осуществляется достаточно долгое время через органы федерального казначейства. В число значимых задач, решаемых казначейством, входит обеспечение бюджетного и фискального федерализма, реализуемое через распределение расщепляемых доходных источников по уровням бюджетной системы в соответствии с установленными нормативами и с учетом групповых и индивидуальных налоговых льгот, установленных каждым властным уровнем.
Однако создание системы исполнения бюджета предполагает не столько формирование системы органов казначейства, сколько внедрение соответствующих процедур исполнения бюджета, позволяющих контролировать целевое использование бюджетных средств, эффективно управлять государственными финансами, контролировать принятие бюджетных обязательств организациями, состоящими на федеральном бюджете, а также обеспечивать сохранность бюджетных средств, находящихся на счетах в банках.
Этот тезис особенно наглядно можно подтвердить на примере событий августовского кризиса 1998 г. Все бюджетные средства, находившиеся в это время на счетах в казначейских органах совершенно не пострадали, в то время как организации, державшие средства в коммерческих банках, понесли огромные потери. Система коммерческих банков осталась, развивается, и, надеюсь, будет развиваться и дальше, но ее следует развернуть лицом к реальной экономике. А вот казначейство в этот период не пострадало вообще. И это – показатель того, почему на казначейство надо делать главный «упор» сегодня.
Казначейство становится одним из основных инструментов экономической безопасности страны. Эта безопасность в огромной степени зависит от правильной, целенаправленной, решительной работы казначейства. Только оно способно сохранить деньги налогоплательщиков и довести их до конечных получателей, исполнить взятые от лица государства обязательства и не допустить махинаций с бюджетными средствами. Мне кажется, что казначейское исполнение бюджетов всех уровней должно стать одним из главных элементов бюджетной политики государства, а проблема контроля над использованием средств федерального бюджета в современной действительности должна занять ключевое место.
Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство Российской Федерации должно знать, сколько у него денег, сколько оно должно из них отдать, когда и кому, а также прогнозировать, сколько и когда оно получит доходов. Основным поставщиком этой информации для правительства РФ выступает Федеральное казначейство.
Собранная казначейством информация позволяет Правительству оценить работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики. Правительство страны может увидеть, кто и как тратит бюджетные средства, в системе какого министерства есть неиспользованные средства, а кто испытывает затруднения. Осуществляя контроль за всеми поступлениями и выплатами Правительства, в структуре государственной исполнительной власти Федеральное казначейство выполняет роль “кассира” и “главного бухгалтера”. Причем эта роль не должна ограничиваться только работой с бюджетными деньгами, речь идет и о государственных внебюджетных средствах, а в конечном итоге-всех государственных финансовых ресурсах.
Данные о работе Федерального казначейства по РК, опубликованные в печати показывают, что система органов федерального казначейства, формирование которой практически завершилось в 1998 году, является одним из самых эффективных инструментов в достижении этих целей. Именно с помощью Федерального казначейства можно обеспечить контроль над выполнением в республике законодательства о бюджете РФ, нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения с Республикой Карелия.
Анализ динамики показателей этой работы за 1998 – 2001 г.г. свидетельствует об эффективности предварительного и текущего контроля. Благодаря этой работе в республике уменьшилось количеств организаций, допустивших нецелевое использование средств примерно на 30% за каждый последующий год. Объем поступлений в Федеральный бюджет по РК вырос в 1999 г. почти в 3 раза, а ежегодно в 2000-2001 г.г. более чем на 40%.
Это объясняется тем, что в республике в кратчайшие сроки был осуществлен перевод основной массы бюджетополучателей на финансирование через казначейские лицевые счета.
Из приведенных данных видно, что задача, поставленная Правительством РФ в своем постановлении от 28 августа 1997 года № 1082, “О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета”, полностью выполнена.
Принципиально процесс расходования средств делится на три стадии:
1. Стадия санкционирования расходов. Эта стадия подразумевает установление и доведение до бюджетных учреждений лимитов бюджетных обязательств, в пределах которых они могут принимать обязательства по осуществлению расходов. А организации доводят их до казначейства,
2. Стадия финансирования расходов – это выделение денежных средств в пределах лимитов и зачисление их на лицевые счета организации, находящиеся в казначействе.
3. Стадия кассовых расходов. На этой стадии осуществляется оплата принятых бюджетополучателем обязательств в пределах доведенного лимита финансирования на основании представленных получателями средств документов, оформленных в установленном порядке, подтверждающих исполнение бюджетных обязательств их контрагентами.
Причем процедура кассового исполнения бюджета заключается в списании бюджетных средств (например, в пользу контрагентов по договору) непосредственно со счета органа Федерального казначейства с отражением этой операции на лицевом счете бюджетополучателя. Таким образом, бюджетополучатель лишается возможности изменить направление финансирования, определенное федеральным бюджетом и вышестоящими распорядителями бюджетных ассигнований.
Следовательно, “реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное – предотвратить эти нарушения”.
Вопрос детального учета стадий исполнения расходной части Федерального бюджета чрезвычайно актуален. Его осуществление на практике должно блокировать принятие распорядителями бюджетных средств всех уровней финансовых обязательств, не подкрепленных бюджетными ресурсами, что в свою очередь должно прекратить процесс накопления бюджетной задолженности. В ряде случаев наличие бюджетной задолженности связано с тем, что даже бюджетный закон не предусматривал оплаты финансовых обязательств в том объеме и по тем направлениям расходов, по которым они были приняты распорядителями средств Федерального бюджета. Примером может служить отключение от электроснабжения транскосмических систем на Дальнем Востоке, что вызвало известные напряжения в отношениях Минобороны РФ и РАО ЕС России. Предупреждением таких ситуаций может стать более широкое введение натуральных и стоимостных лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов. Эта работа началась, но уже сегодня выявляются реальные расхождения между теми данными, которые имеют федеральные ведомства (Минтопэнерго, Минэкономики, Минфин) и ситуацией на местах. Оказалось, что тарифы для федеральных учреждений, особенно для силовых структур, как правило, завышены. Накопленная в системе ФК информация позволиляет начать системную работу со всеми монополистами – поставщиками топливно-энергетических ресурсов.
В целях наведения порядка в данном вопросе постановлением Правительства РФ № 806 от 15.06.99 г. на органы казначейства возложена обязанность по учету бюджетных обязательств, вытекающих из договоров на поставку продукции по кодам экономической классификации, оказанию услуг.
Контрольная функция казначейства именно в предварительном контроле, т.е. на стадии заключения договоров, утверждения сметы учреждений, здесь необходимо смотреть очень жестко на полнейшее соответствие бюджету; в текущем контроле, когда оплата производится уже по факту выполненных работ, должны быть представлены все необходимые документы о том, что работа на самом деле выполнена и на самом деле оплата ее предусмотрена бюджетом.
Одним из перспективных направлений деятельности казначейства будет использование данных о том, когда и какие расходы будут осуществлять бюджетные учреждения. Имея эту информацию, казначейство, оперативно управляя свободными остатками средств, может вносить предложения по сокращению привлечения краткосрочных источников погашения внутрикассовых разрывов, что в конечном счете приведет к экономии бюджетных средств, создаст возможность концентрировать их на главных направлениях решения государственных задач.
Кроме освещенных выше видов финансового контроля казначейство также осуществляет банковский контроль и контроль за кредитами, выделенными на возвратной основе.
Деятельность Федерального казначейства создает тот действенный механизм, который делает бюджетный рубль более эффективным и существенно уменьшает путь его движения к бюджетополучателю, заставляет использовать государственные деньги именно на те цели, на которые они запланированы.
Указом Президента Российской Федерации и соответствующими постановлениями Правительства РФ установлен порядок взаимодействия управлений Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок, направленный на:
а) повышение эффективности контроля за целевым использованием средств Федерального бюджета;
б) обеспечение координации действий при организации и проведении контрольной работы;
в) совместное рассмотрение и решение организационных и методических вопросов при осуществлении последующего контроля за целевым использованием средств Федерального бюджета;
г) реализацию мер, принимаемых по фактам установленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.
Я считаю, что этот действенный реальный контроль за фактическим использованием денег будет использоваться и дальше. Только сообща с регионами можно навести должный порядок в бюджетной и финансовой системе страны.
Решение этих фундаментальных задач совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами станут составной частью совершенствования финансового законодательства и перспектив развития казначейской системы в РФ.
Что касается управления финансами, то это в первую очередь означает, что все государственные финансовые ресурсы должны быть сосредоточены на счетах Федерального казначейства.
Умение управлять – это умение обходиться минимальными ресурсами с тем, чтобы меньше заимствовать, и как можно меньше, естественно, потом за эти заимствования платить.
Что касается Федерального казначейства, то именно оно должно обеспечить консолидацию всех государственных финансовых ресурсов и проконтролировать их целевое расходование. И здесь альтернативы казначейской системе нет.
В последнее время решаются вопросы о создании обособленных казначейских систем на уровне регионов и органов местного самоуправления. Это касается и нашего региона. На мой взгляд, это распыление сил, средств и порождение параллелизма в работе. Анализируя исполнение Федерального бюджета, министр Финансов РФ А. Кудрин отметил, что было бы рациональным передать обслуживание бюджетов субъектов РФ на договорной основе Федеральному казначейству. Я также считаю, что наше Управление Федерального казначейства может обеспечить проведение единой налоговой политики и казначейского исполнения бюджетов в Республике Карелия.
В скором будущем нам предстоит отметить 10-летний юбилей казначейской системы в РФ. Для истории это маленький период, но если оценить вклад казначейства в стабилизацию и развитие социально-экономических отношений в республике, станет очевидной значимость его работы. В настоящее время Институт экономики КарНЦ РАН занят разработкой проекта комплексной программы социально-экономического развития Республики Карелия на 2002-2006 г.г. В этом проекте главными целями в сфере бюджетно-налоговой политики названы: оптимизация расходов республиканского и местных бюджетов, достижение эффективного использования бюджетных ресурсов, повышение качества управления бюджетными расходами, а также завершение к 2005 г. перехода республиканского и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов.
Это подтверждает что мы на правильном пути и главная задача, стоящая перед нами, дальнейшее совершенствование нашей работы.