Сегодня мы рассматриваем проблемы, связанные с формированием бюджетов государств стран Северной Европы и Европейского Севера. Применительно к Российской Федерации эта проблема связана с формированием бюджетов северных субъектов Российской Федерации. Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации все субъекты Российской Федерации равноправны в отношениях с федеральными органами государственной власти и между собой, то проблемы формирования бюджетов, возникающие в одних субъектах Федерации, являются общими и для других субъектов Российской Федерации.
К числу таких проблем относится проблема соответствия полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации объему финансовых средств, находящихся в ведении субъектов Федерации, для реализации возложенных на них полномочий. При этом состав государственных полномочий, закрепленных за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательно нигде не закреплен. К сожалению, сегодня в России проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления, особенно по предметам совместного ведения, определенных статьей 72 Конституции Российской Федерации, не разрешена. Поэтому сегодня при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации возникают проблемы, связанные с тем, из какого уровня бюджетов финансировать повышение заработной платы работникам бюджетной сферы: здравоохранение, образование, культура и социальная сфера – эти сферы находятся в совместном ведении. Решение о повышении зарплаты принимается на федеральном уровне, а обязанность по финансированию возлагается на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.
Проблемой для субъектов Российской Федерации при формировании консолидированных бюджетов является обеспечение равных прав граждан в отношении конституционных социальных гарантий независимо от места жительства.
Несмотря на постоянные модификации межбюджетных отношений, выделение в федеральном бюджете специальных целевых статей финансовой помощи бюджетам других уровней (поддержка «депрессивных регионов», северный завоз, программа развития регионов), острота проблемы не снижается.
Причин, на мой взгляд, здесь две:
Первая – это нарастающая дифференциация регионов по уровню собственных доходов, сопровождающаяся сокращением доходной части у относительно бедных субъектов Российской Федерации.
Вторая – это то, что сегодня в Российской Федерации большинство действующих законов в социальной сфере имеют декларативный характер, так как их принятие, как правило, не сопровождается соответствующим бюджетным финансированием. Для обеспечения их полного финансирования требуются финансовые ресурсы в объеме, сопоставимом с объемом средств консолидированного бюджета Российской Федерации. Эта неразрешимая в ближайшее время задача каждый раз при формировании бюджетов всех уровней в России решается путем политического торга между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Результат проведения такого бюджетного процесса ежегодно вызывает всеобщее неудовлетворение. В результате не исполняются ведущие федеральные законы, что ослабляет доверие граждан к государству. Согласно действующему российскому законодательству, доходы бюджетов субъектов Российской федерации и муниципальных образований состоят из налоговых и неналоговых доходов. Как правило, более 80% доходной части формируется за счет налоговых поступлений. Причем основную часть налоговых доходов бюджета субъекта Федерации составляют регулирующие федеральные налоги (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц), зачисляемые по ежегодно пересматриваемым на федеральном уровне нормативам. Такая практика формирования доходной части субъектов Федерации свидетельствует о фактической финансовой зависимости регионов от вышестоящего федерального уровня власти, нестабильности источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
С целью устранения сложившейся диспропорции формирования закрепленных налоговых поступлений Московская областная дума в июле 2001 года внесла в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательную инициативу по изменению порядка зачисления налога на доходы физических лиц. Существует мировая практика налогообложения, согласно которой население платит подоходный налог по месту жительства независимо от места работы. В ряде стран Скандинавии подоходный налог поступает по месту жительства граждан даже в том случае, если они работают в соседних государствах. В Российской Федерации и здесь существует проблема. Население платит подоходный налог по месту работы. Особенно актуальна эта проблема для таких субъектов Российской Федерации, как г. Москва и Московская область, г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, в которых значительная часть населения областей работает в городах, на чьей территории остаются средства подоходного налога. В то же время именно по месту жительства человека необходимо содержать основные объекты социальной инфраструктуры (детские сады, школы, больницы и т.д.). В законодательной инициативе Московской областной думы предусмотрено, что налоговые агенты – организации, в которых работают физические лица – налогоплательщики, перечисляют средства налога на доходы физических лиц в бюджет по месту жительства работников.
Особая дискриминационная ситуация сложилась с формированием налоговых доходов местных бюджетов муниципальных образований. С поэтапным введением в действие Налогового кодекса Российской Федерации муниципальные образования почти полностью лишены собственных закрепленных местных налогов и сборов. В случае введения представительным органом государственной власти субъекта на территории субъекта Федерации регионального налога с продаж перечень местных налогов, которые могут быть установлены на территории соответствующего муниципального образования, ограничивается 3-5 местными налогами и сборами. В этом плане современное налоговое законодательство абсолютно не соответствует конституционному статусу местного самоуправления в Российской Федерации.
Положение с формированием доходов местных бюджетов усугубляется тем, что вся политическая нагрузка ложится именно на органы местного самоуправления, так как избиратели со всеми своими нерешенными проблемами идут, в первую очередь, к местным депутатам. В настоящее время на органы местного самоуправления возложены обязанности по реализации как вопросов местного значения, так и осуществлению отдельных государственных полномочий. Причем отсутствует четкое законодательное разграничение между вопросами местного значения и перечнем государственных полномочий, которые фактически исполняются органами местного самоуправления и которые целесообразно им дополнительно передать. В итоге при формировании бюджетов невозможно определить необходимые финансовые и материальные ресурсы, которые следует предусмотреть:
- в федеральном бюджете для их последующей передачи в местные бюджеты при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральных исполнительных органов;
- в бюджете субъекта Федерации для их последующей передачи в местные бюджеты при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями региональных исполнительных органов.
Сегодня нет единой методики расчета и расходной части бюджетов субъектов Российской Федерации. Как уже отмечалось, расходная часть регионального бюджета не увязана с объемом полномочий региональных органов государственной власти, а также с законодательно продекларированными социальными расходами на душу населения в субъектах Российской Федерации.
Объективно сегодня органы государственной власти субъектов Российской Федерации не очень заинтересованы в увеличении налогооблагаемой базы по бюджетообразующим налогам, потому что при ее увеличении федеральными органами власти в следующем финансовом году, как правило, будут урезаны нормативы отчислений по регулирующим налогам или сокращены объемы финансовой помощи дотационным субъектам Федерации. Например, ежегодно в федеральном бюджете пересматривается доля централизации земельного налога в разные уровни бюджетов. В большей степени это ограничивает доходы местных бюджетов, так как земельный налог, первоначальное целевое назначение которого совершенно забыто, номинально является основным местным налогом.
Выход из создавшейся ситуации возможен в виде увеличения доли собственных закрепленных налогов, с одной стороны, и долгосрочного закрепления нормативов отчислений по регулирующим доходным источникам в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и доходы бюджетов муниципальных образований – с другой. На примере Московской области можно продемонстрировать, что долговременные нормативы отчислений по регулирующим доходным источникам в бюджеты муниципальных образований, установленные Московской областной думой в 1998 году, позволили отдельным муниципальным образованиям значительно пополнить уровень доходов местных бюджетов, а на уровне межбюджетных отношений сократить количество дотаций муниципальных образований. Так например, увеличились поступления в местные бюджеты Ступинского района (на 74%)), Истринского района (на 73,5%), города Долгопрудного (на 71%).
Однако последующие два года в области невозможно было сохранить долговременные нормативы, так как в этот период на федеральном уровне проводилась реформа налогового законодательства. С принятием и вступлением силу Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации мы вновь закрепили постоянные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований на долговременной основе (на период с 2002 по 2004 год). В результате ожидаем, что вновь получим положительный эффект и сокращение количества дотационных бюджетов муниципальных образований в Московской области.
В научной и политической среде существует позиция, согласно которой исходной базой для формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны стать социальные нормативы и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Такая позиция нашла свое подтверждение в ряде федеральных законов. Но позиция федеральных органов государственной власти оказалась половинчатой, так как не принимается федеральный закон об утверждении минимальных государственных социальных стандартов, продолжают отсутствовать и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности в бюджетном процессе. Сегодня в сфере межбюджетных отношений, к сожалению, превалирует субъективный фактор со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.
В Московской области предпринята попытка, не дожидаясь решений на федеральном уровне, установления для муниципальных образований при формировании расходной части их бюджетов нормативов минимальной бюджетной обеспеченности решения основных вопросов местного значения. Вот уже третий год будем формировать консолидированный бюджет области на основе установленных нормативов. Скажу откровенно, что нормативы минимальной бюджетной обеспеченности позволили во многом сократить количество проблем в межбюджетном регулировании и более объективно подойти к формированию расходной части бюджетов 73 муниципальных образований Подмосковья. Даже в таком болезненном вопросе, как уровень финансового обеспечения органов местного самоуправления. Сформированы нормативы по содержанию муниципальных органов управления, включающие в себя минимальные расходы по денежному содержанию муниципальных служащих и лиц, занимающих выборные муниципальные должности, а также расходы на обеспечение деятельности указанных лиц. Если в муниципальном образовании образуются дополнительные доходы, они могут быть направлены на увеличение расходов по содержанию органов местного самоуправления. Такое бюджетное нормирование, во-первых, привело к сдерживанию роста численности муниципальных служащих, а с другой стороны, к более эффективному использованию оргтехники и транспортных средств, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления.